III SA/Kr 406/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Zarządu Powiatu Tatrzańskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 5 lutego 2025 r., znak: SKO-Dr.-4122-86/24 w przedmiocie odmowy wydana zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi publicznej postanawia: I. odrzucić sprzeciw; II. zwrócić skarżącemu 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od sprzeciwu. Decyzją z dnia 5 lutego 2025 r. znak: SKO-Dr.-4122-86/24, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 17 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 2 i pkt 8 oraz art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320), po rozpatrzeniu odwołania R. B., od decyzji Zarządu Powiatu Tatrzańskiego z dnia 23 sierpnia 2024 r. znak: RPD.7012.1.22.2023 orzekającej o odmowie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi nr [...] Biały Dunajec – Bukowina Tatrzańska do działki ewid. nr [...] obr. [...]; uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. . Pismem z dnia 24 lutego 2025 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) Zarząd Powiatu Tatrzańskiego (dalej: skarżący) wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 5 lutego 2025 r., uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na sprzeciw, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, wniosło o jego odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprzeciw podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie natomiast do art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Przed dokonaniem merytorycznej oceny sprzeciwu należy zbadać czy zostały spełnione wymogi pozwalające na jej dokonanie, albowiem do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego wymagane jest wystąpienie ze stosownym żądaniem przez legitymowany podmiot (wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r. sygn. OSK 1229/04, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Wskazać należy, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. O "interesie prawnym" w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Istnienie, przywołanej powyżej, legitymacji skargowej, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., podlega badaniu przez sąd administracyjny. W sytuacji jej braku u skarżącego, gdy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jak wynika z treści powyższego przepisu, legitymacja do złożenia skargi jest oparta na kryterium interesu prawnego. Oznacza to, że skargę wnieść może co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie sprzeciw został wniesiony przez Zarząd Powiatu Tatrzańskiego, który występował w sprawie jako organ I instancji. Należało zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy posiada on legitymację do wniesienia sprzeciwu i czy może kwestionować w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, mocą której uchylono w całości decyzję Zarządu Powiatu Tatrzańskiego z dnia 23 sierpnia 2024 r. i przekazano ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji przy zastosowaniu art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalono pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. Jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03, postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Sz 296/22, postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 18 maja 2022 r., sygn. II SA/Sz 351/22, CBOSA). Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 (ONSAiWSA z 2016 r., Nr 4, poz. 54), w której wskazano, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej". Pogląd ten zbieżny jest z tezami płynącymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącego uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Trybunał stwierdził również, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym "pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że Zarząd Powiatu Tatrzańskiego, działając jako organ I instancji, wydał decyzję w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi publicznej, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, jako organ odwoławczy, a więc organ wyższego stopnia, w administracyjnym toku kontroli orzekło o jej uchyleniu w całości i przekazaniu jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji przy zastosowaniu art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zarówno Zarząd Powiatu Tatrzańskiego, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w niniejszej sprawie występowały jako organy administracyjne. Powyższe oznacza, że Zarząd Powiatu Tatrzańskiego, nie ma legitymacji skargowej do kwestionowania decyzji organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie od decyzji I instancji. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być bowiem organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji; w tym przypadku nie ma on interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, niedopuszczalny sprzeciw organu I instancji należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6, § 3 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od sprzeciwu, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.