III SA/Kr 408/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (Spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 26 stycznia 2005r, nr [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej i zakazu wydobywania kruszywa l. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, M. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. K. kwotę 500 zł- ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Starosta [...] decyzją z dnia 24 listopada 2004r. nr [...] wydaną na podstawie art.85a ust. 1 i ust.2 pkt 1b oraz art.86 ust. 1, art. 87, art. 101 pkt 3, art. 103 ust. 1 i art. 104a ust 1 i ust 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. Nr 27 poz.97 z późn. zm. i Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2003r. zm. rozporządzenie w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych /Dz.U. Nr 185 poz.1804/, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ustalił W.K. zam. [...] - opłatę eksploatacyjną w wysokości [...] złotych za wydobywanie kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji, na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...] gmina [...] oraz zobowiązał do wpłaty kwoty opłaty eksploatacyjnej w następujący sposób: 40% opłaty eksploatacyjnej na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] 60% opłaty eksploatacyjnej na rzecz Gminy [...] W uzasadnieniu decyzji podano, że pismem z dnia 1 lipca 2004r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej eksploatacji żwiru w miejscowości [...] na działce nr [...] Wszczęcie postępowania poprzedzone zostało przeprowadzoną w dniu [...]2004 r. wizją lokalną na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] w trakcie której stwierdzono, że na nieruchomości W. K. prowadzona jest w sposób niezorganizowany eksploatacja kruszywa. Przeprowadzający wizję: geolog powiatowy, pracownik Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego oraz pracownik RZGW w [...]-lnspektorat w [...] określili wielkość powstałych wyrobisk przyjmując, na działce nr [...] występuje wyrobisko o głębokości około 2,50m i wymiarach 20m x 20m, częściowo zasypane humusem oraz drugie o głębokości 2.5 m i wymiarach 10m x 7m. Organ ustalił, że właścicielem działki jest W. K. Pismem z dnia [...] 2004 r. W.K. wyjaśnił, że działkę nr [...] o pow.1.02 ha. zakupił w dniu [...] 2004 r. od J.Ć.który wcześniej dokonywał eksploatacji żwiru. Wyrobisko zostało przez K. częściowo zasypane, a on sam w [...] 2004 r. złożył do Starostwa Powiatowego wniosek o przyznanie mu koncesji na wydobywanie kruszywa. W trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że we wschodniej części działki istnieje obniżenie terenu potwierdzające istnienie wyrobiska o powierzchni 10m x 7m przy głębokości 2,5 m. Objętość wydobytego kruszywa ustalono łącznie na 98m3 l/przyjmując średnią miąższość nakładu wynoszącą 0,8metra/, a ilość [wydobytego kruszywa w przeliczeniu na tony wynosi 176,4 tony l/przyjmując gęstość w stanie nasypowym 1,8 ton/m3/. Na podstawie art.85a ustawy prawo geologiczne i górnicze stawka l opłaty eksploatacyjnej w przypadku eksploatacji bez wymaganej koncesji wynosi 80 krotną stawkę opłaty ustalonej w rozporządzeniu Rady 'Ministrów z dnia 27 października 2003r. /Dz.U. Nr 185, póz. 1804 / i l wynosi 0,41 zł. za tonę. Tym samym opłata eksploatacyjna wynosi [...] zł. Od decyzji Starosty [...] z dnia 23 września 2004 r. nr [...] nakazującej natychmiastowe wstrzymanie wydobywania kruszywa oraz ustalającej opłatę eksploatacyjna za wydobywanie kruszywa bez koncesji W. K. wniósł odwołanie podnosząc w nim zarzuty dotyczące niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Na skutek odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] 2004 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta [...] po powtórnie przeprowadzonym postępowaniu wydał decyzję z dnia [...] 2004 r. znak [...] ponownie nakazującą wstrzymanie wydobywania żwiru i ustalającego opłatę eksploatacyjną w kwocie [...] zł za wydobywanie kruszywa bez wymaganej koncesji. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na ustalenia poczynione w trakcie postępowania tj. wizję na działce nr [...] , która miała miejsce w dniu [...] 2004r. , a także na dowód w postaci przesłuchania świadka J. Ć. poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od decyzji złożył W. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania zarzucił nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności naruszenie przepisów art.9, art.10 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący zaprzeczył wydobywaniu przez siebie żwiru na działce ew. nr [...] tłumacząc swoje prace uporządkowywaniem i wyrównywaniem działki. W trakcie postępowania odwoławczego przedstawił pisemne oświadczenie J. Ć. w którym wyjaśnił, że z działki nr [...] oprócz niego żwir pobierali jego rodzice w celu utwardzenia dróg dojazdowych do posesji, a także podał, że w ostatnich latach ktoś kradł żwir, a z uwagi że 7 km od W.nie był wstanie stwierdzić, kto ten żwir kradnie. Dlatego też zdecydował się na sprzedaż przedmiotowej działki. Wojewoda [...] decyzją z dnia 26 stycznia 2005r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji powołano się na ustalenia poczynione przez organ l instancji, a także na ustalenia poczynione przez Starostę w czasie kontroli przeprowadzonej na działce w dniu [...] 2004r. Podano, że w czasie tej kontroli dokonano obmiaru wyrobiska przy pomocy taśmy mierniczej, a także podano, że w kontroli uczestniczył W. K.. Skargę na decyzję Wojewody [...] złożył W. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu l instancji w całości oraz o umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł nieprawidłowości dotyczące zarówno samego wszczęcia jak i przebiegu postępowania administracyjnego. Skarżący podał, że nie był informowany o przeprowadzanych przez organy wizjach działki. Wskazał, że wizja w terenie miała miejsce w dniu [...] 2004r., podczas gdy pismem z tego samego dnia, doręczonym mu [...] 2004 r. zawiadomiono go o wszczęciu postępowania. Zakwestionował również prawidłowość przesłuchania świadka-poprzedniego właściciela działki J. Ć., które nie przyczyniło się do ustalenia ile wydobyto żwiru przed, a ile po zmianie własności działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że poza sporem pozostaje stwierdzenie wydobycia znacznej ilości kruszywa naturalnego bez wymaganej prawem koncesji. Tym samym spełnione zostały przesłanki z art.85a ustawy Prawo geologiczne i górnicze, a w konsekwencji prawidłowo ustalono wysokość opłaty eksploatacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny zgodnie z art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, póz. 12707 sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi, zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Pierwszym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia to zmiana w postępowaniu sądowym strony postępowania. Przepis art. 103 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, określał kompetencje organów administracji geologicznej którymi byli: starostowie, wojewodowie i minister właściwy do spraw środowiska. Z kolei przepis art.103a ust.4 ustawy stanowił, że w rozumieniu kpa organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w postępowaniu administracyjnym w sprawach o których mowa jest wojewoda. Stąd też zaskarżoną decyzję wydał Wojewoda [...] jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty jako organu administracji geologicznej. Z dniem [...] 2006r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej. /Dz.U. Nr 175, poz.1462/. Przepisem art.8 powołanej ustawy wprowadzono zmiany w ustawie z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze. Zasadnicza zmiana dotyczy organów administracji geologicznej, mianowicie dotychczasowe kompetencje wojewody przejął marszałek województwa. Przepis art. 103 ustawy prawo geologiczne i górnicze określa kompetencje aktualnych organów administracji geologicznej tj. starosty, marszałka województwa i ministra właściwego do spraw środowiska. Natomiast art.103a ust.4 ustawy prawo geologiczne i górnicze został skreślony. W aktualnym brzmieniu ustawy prawo geologiczne i górnicze brak odpowiednika art.103aust.4, który stanowiłby, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jako organu administracji geologicznej jest marszałek województwa. Tym samym zastosowanie ma ogólna zasada zawarta w art.38 ust.3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1592 z późn.zm./ zgodnie z którą od decyzji starosty służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, brak bowiem przepisu szczególnego, który wyłączałby tę zasadę. Zgodnie z przepisem art.44 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji, w toczących się postępowaniach sądowych i administracyjnych w zakresie zadań podlegających przekazaniu na podstawie ustawy, w których stroną jest wojewoda, stroną staje się właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Mając powyższe na uwadze, stroną w przedmiotowym postępowaniu sądowym zostało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako właściwe miejscowo dla Starosty [...] Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [...] jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. W przedmiotowej sprawie opłata eksploatacyjna została ustalona na podstawie art.85a ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze. Przepis art.85a ustawy stanowi, w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Słuszne są zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowości w prowadzonym przez organ l instancji postępowaniu administracyjnym prowadzące do naruszenia przepisów prawa procesowego. Przede wszystkim naruszone zostały zasady dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego, organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a tym nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny w sprawie. Tym samym naruszone zostały art. 7, art.10, art.77, art.79, art.86 kpa. Zgodnie z art.79 § 1 kpa Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Z akt administracyjnych nie wynika, aby po wszczęciu postępowania administracyjnego został przeprowadzony dowód z oględzin, a strona została prawidłowo zawiadomiona o terminie przeprowadzenia takiego dowodu. Organ l instancji powołuje się na wizję w terenie z dnia 1 lipca 2004r., której dokonał Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w [...] w obecności przedstawiciela Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] -lnspektorat w [...]. O ile wizja ta mogła uzasadniać samo wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, to wizja ta nie mogła zastąpić dowodu z oględzin w wszczętym przez organ l instancji postępowaniu administracyjnym. Nie może stanowić dowodu z oględzin, czynność która została przeprowadzona przed wszczęciem postępowania administracyjnego, bez wiedzy i udziału stron. Naruszenie art.79 kpa w przedmiotowej sprawie ma szczególnie istotne znaczenie, albowiem z uwagi na charakter sprawy dowód z oględzin jest jednym z podstawowych dowodów, który może posłużyć do ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Podkreślić należy, że wizja została przeprowadzona zanim wszczęto postępowanie administracyjne w tej sprawie co stanowi poważne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Z uwagi na wskazane wyżej naruszenie zasad postępowania dowodowego to niejako na marginesie Sąd stwierdza, że zastrzeżenia budzi protokół z wizji, ponieważ jak wynika z akt administracyjnych nie spełnia fundamentalnych zasad wyrażonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 68 kpa, protokół powinien być sporządzony tak aby z niego wynikało kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Lapidarnie ujęte informacje zawarte w protokole z wizji z dnia 1 lipca 2004 r. nie mogą stanowić wystarczającego dowodu rzetelnie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Wyniki przeprowadzonej w dniu [...] 2004 r. wizji spowodowały wydanie decyzji Starosty [...] z dnia 26 lipca 2004 r., która została uchylona przez Wojewodę [...] w dniu [...] 2004 r. i sprawę skierowano do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia było niekompletnie przeprowadzone postępowanie dowodowe. Decyzja Starosty [...] wydana w dniu 26 stycznia 2005 r. po uchyleniu poprzedniej ponownie oparta została na wynikach wizji przeprowadzonej w dniu [...] 2004 r., w której skarżący nie uczestniczył. Jak wynika z akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie organ pierwszo instancyjny w czasie trwania postępowania odwoławczego tj. w dniu [...] 2005 r. przeprowadził ponowną wizję, o której strona nie została powiadomiona z odpowiednim uprzedzeniem, wynikającym z powołanych przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący uczestniczył w przeprowadzanym dowodzie wyłącznie przypadkowo, gdyż przebywał akurat w swoim domu, gdy pracownicy udali się w celu jej dokonania. Na ustalenia poczynione w trakcie tej wizji w dniu [...] 2004r. powołuje się w uzasadnieniu decyzji organ II instancji. Z akt sprawy administracyjnej wynika również, że doszło do naruszenia art.10 kpa, czyli przed wydaniem decyzji organ nie zawiadomił stron o zebranym materiale dowodowym celem umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Stąd też w przedmiotowej sprawie organy administracyjne nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, w związku z art.134, art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, póz. 1270 / uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, albowiem wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art.200 ustawy powołanej wyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego W. K. zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie [...] która stanowi wpis sądowy. Ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej /Dz.U. Nr 175, póz. 14627, która w art.44 wprowadziła zasadę, że w toczących się postępowaniach sądowych i administracyjnych w zakresie podlegających przekazaniu na podstawie ustawy, w których stroną jest wojewoda, stroną staje się właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie zawiera przepisów szczególnych odnośnie zasądzania kosztów postępowania w takiej sytuacji, ani nie wyłącza reguły zawartej w powołanym art.200 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd też o kosztach postępowania orzeczono jak w sentencji.