III SA/Kr 409/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Wojewody z dnia 22 marca 2011r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną przez P. T. decyzją z dnia 22 marca 2011 r. znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2011 roku, znak: [...], orzekającą o pozbawieniu P. T. statusu osoby bezrobotnej od 4 stycznia 2011 roku. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.), w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami). Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego. P. T. zarejestrował się w dniu 23 lipca 2009 w Grodzkim Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009, znak: [...] uzyskał status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla osoby bezrobotnej na okres 6 miesięcy od dnia 31 lipca 2009 ( decyzja z dnia [...]), który utracił z dniem 31 stycznia 2010 roku z powodu wyczerpania okresu pobierania zasiłku. W dniu 20 grudnia 2010 P. T. otrzymał skierowanie do prac społecznie użytecznych na stanowisku opiekuna środowiskowego, w [...] Pomocy Społecznej, z terminem rozliczenia się ze skierowania wyznaczonym na 28 grudnia 2010r. P. T. stawił się w [...] PS w dniu 20 grudnia 2010. Skierowanie zostało zwrócone do Urzędu Pracy z informacją, że zostanie zatrudniony od 3 stycznia 2011 roku. W związku z tym Grodzki Urząd Pracy skierował go w dniu 21 grudnia 2010 do Centrum Medycyny Profilaktycznej na specjalistyczne badania lekarskie w celu wydania opinii o zdolności do wykonywania pracy opiekuna środowiskowego oraz badania Sanepid. W dniu 25 stycznia 2011 wpłynęło do Grodzkiego Urzędu Pracy pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, informujące o rezygnacji ze skierowania P. T. do pracy. Powodem była informacja uzyskana od Ośrodka o braku zdolności skarżącego do pracy. W postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że termin wizyty lekarskiej wyznaczony został na 4 stycznia 2011, ale P. T. nie stawił się na badania. Z tego powodu Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2011 orzekł na podstawie art. 10 ust. 7, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (w/w) o pozbawieniu P. T. statusu bezrobotnego podając jako przyczynę odmowę poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy. W odwołaniu od tej decyzji P. T. wyjaśnił, że pod koniec grudnia 2010r. przebywał w szpitalu, gdzie lekarz medycyny pracy stwierdził, że nie jest możliwe wydanie orzeczenia o zdolności do pracy. Wbrew ustaleniom organu stwierdził, że zgłosił się do Centrum Medycyny Profilaktycznej w styczniu 2011r. Przedstawiając przebieg wizyty skarżący podał, że lekarz przyjmujący go zażądał od niego zakresu czynności na stanowisku opiekuna a następnie zniszczył kartę wizyty, stąd nie jest w stanie wykazać faktu tej wizyty. Poinformował co prawda opiekuna kursu o zaszłym zdarzeniu, sporządzono notatkę służbową oraz podjęto decyzję o wycofaniu P. T. z kontraktu socjalnego i kursu. Do odwołania załączona została spisana odręcznie kartka z zaleceniem przedstawienia zakresu czynności oraz informacja o przeciwwskazaniach zdrowotnych. Wojewoda po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołał się na treść przepisu art. 33 ust. 4 pkt 3 lit a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (w/w) stanowiącego, że starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który: [...] odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia odmowy na okres 120 dni w przypadku pierwszej odmowy. Za niewystarczające uznał organ wyjaśnienia skarżącego , na poparcie których jako jedyny dowód swojego stawienia się na badania skarżący przedstawił kopię pisma z imieniem, nazwiskiem i przeciwwskazaniami, bez daty i podpisu osoby sporządzającej to pismo . Odnośnie twierdzenia , że lekarz zniszczył kartę wizyty i anulował wizytę, organ powołał się na ustalenia wynikające z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z pracownikami Centrum Medycyny [...] wskazujące na to, że jednak skarżący w dniu 4 stycznia 2011 nie stawił się na badania. Organ odwoławczy podkreślił też, że to nie pracownik MOPS, a lekarz jest uprawniony do orzekania o zdolności do pracy. Ponadto organ odwoławczy zauważył , że osoba bezrobotna to osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie 29 skarżący zawnioskował o odrzucenie w całości stanowiska Urzędu Wojewódzkiego. Uzasadnił wniosek popełnieniem przestępstwa opisanego w art. 271 § 1 KK (poświadczenie nieprawdy przez funkcjonariusza publicznego) przez pracowników Centrum Medycyny [....] Sp. z.o.o, polegającego na zniszczeniu karty wizyty, co stało się podstawą pozbawienia statusu bezrobotnego. W piśmie z daty 28 marca 2011r. skarżący wniósł o wszczęcie postępowania karnego z art. 271 § 1 KK przeciw lekarzowi z Centrum Medycyny [...] oraz z art. 160 § 1 (narażenie na niebezpieczeństwo utraty życia) przeciw pracownikom Grodzkiego Urzędu Pracy. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację i stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl treści przepisu z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się wskazanymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga P. T. zasługuje na uwzględnienie. Stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w istocie przewiduje , że starosta (w sprawie Prezydent Miasta), z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 ustawy, pozbawia statusu bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac, o których mowa w art. 73a, prac interwencyjnych lub robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym w miejscu pracy, lub poddania się badaniom lekarskim mającym na celu ustalenie zdolności do pracy. W rozpatrywanej sprawie podstawą pozbawienia statusu bezrobotnego było stwierdzenie przez organ , że skarżący nie zgłosił się na badania lekarskie, o których mowa w powołanym przepisie. Okoliczność ta została ustalona na podstawie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z pracownikiem Centrum Medycyny [...] w dniu 7 lutego 2011r. w oparciu o którą sporządzono notatkę służbową. Należy w tym miejscu stwierdzić, że notatka służbowa nie może stanowić dowodu w sprawie. Pogląd taki został wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.czerwca 1982r. I SA 258/82, w którym Sąd ten stanowczo podkreśla, że nie można uznać notatek pracowników organu za dowody w sprawie. Pogląd ten jest całkowicie aktualny, bowiem przepis art. 14 kpa ustanawia zasadę pisemności w postępowaniu administracyjnym, która ma również odzwierciedlenie w postępowaniu dowodowym poprzez ustanowienie wymogu, że organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie (art. 67 § 1 kpa). Przepis § 2 tego artykułu stanowi z kolei, że w szczególności sporządza się protokół z przyjęcia wniesionego ustnie podania i przesłuchania strony, świadka i biegłego. Wydana decyzja musi znajdować oparcie w materiale dowodowym, zebranym i utrwalonym w aktach sprawy, zgodnie z przepisami kpa. Odstąpienie od sporządzenia protokołu przesłuchania strony, świadka i biegłego oraz protokołu oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej, powoduje, że okoliczności te nie mogą zostać uznane za udowodnione, nawet jeżeli zostały utrwalone w postaci zwykłych notatek służbowych, adnotacji, oświadczeń itp. Również i inne czynności istotne dla sprawy muszą być utrwalone w formie protokołu, a nie adnotacji. Możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidzianej w art. 72 k.p.a., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje, pomocne wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie obejmujące ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Ustalenia istotne dla sprawy powinny więc spełniać warunki określone w art. 67 i nast. k.p.a. Niedopuszczalne było również, zdaniem Sądu, ustalanie okoliczności o zasadniczym znaczeniu dla sprawy w drodze informacji telefonicznej Organ nie mógł wydać decyzji w oparciu o ustalenia poczynione na podstawie notatki służbowej sporządzonej z rozmowy telefonicznej.. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza tego rodzaju formę pisemną jako adnotację, niemniej jednak w ściśle określonych sytuacjach procesowych i nadaje jej inne znaczenie niż protokół lub dowód w sprawie. Adnotacja jest krótką notatką służbową, sporządzoną przez pracownika organu administracji bez zachowania określonej szczególnej formy. Adnotacje dotyczą ustaleń bieżących, pomocnych przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie mogą dotyczyć ustaleń, od których zależy lub może zależeć rozstrzygnięcie. Kodeks postępowania administracyjnego wymaga utrwalenia w formie adnotacji przyczyny odstąpienia od zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań ( art. 10 § 3 ). Ponadto utrwalenia w formie protokołu lub adnotacji podpisanej przez stronę wymaga treść rozstrzygnięcia sprawy w sposób ustny oraz istotne motywy takiego rozstrzygnięcia ( art. 14 § 2 ). Pismo, którego przyjęcia odmawia adresat, powinno być zwrócone nadawcy z adnotacją doręczającego o odmowie przyjęcia pisma i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy ( art. 47 § 1 ). Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy naruszyły w konsekwencji art. 75, 77 § 1, 79, 80 i 81 kpa, które m.in. wymagają zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego rozumianego w szczególności jako dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych czy oględziny mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie będące sprzeczne z prawem. Nie dopełniły też wynikającego z art. 10 § 1 kpa obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a zwłaszcza możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych materiałów. Uchybienia powyższe mogły mieć istotny wpływ na wyniki postępowania w tej sprawie, dlatego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji winien przeprowadzić dowód z przesłuchania strony oraz ewentualnych świadków, prawidłowo sporządzić protokół z przeprowadzenia tego dowodu, respektując wszystkie wymogi procedury administracyjnej i stosownie do ustaleń wydać rozstrzygnięcie w sprawie.