III SA/Kr 409/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. S.K.A w W na pismo Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 22 grudnia 2011r. nr [...] w przedmiocie zaleceń pokontrolnych postanawia: odrzucić skargę W dniu 19 grudnia 2011 r., na podstawie art. 40 a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm., zwanej dalej ustawą o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych) zostało wszczęte z urzędu przez Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej Spółce A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółka komandytowo -akcyjna, w W z uwagi na wprowadzenie do obrotu produktów o nazwie: 1) Czekoladowe [...] (ciasto w proszku) a’ 480g - wielkość partii magazynowej 12 szt. (5,76 kg), wielkość partii produkcyjnej 1512 szt. (725,76 kg), oznakowane datą minimalnej trwałości "Najlepiej spożyć przed końcem: 09.2012", numer partii: [...], data produkcji: 21.09.2011 r., cena zbytu brutto: 4,49 zł/szt, 2) Ciasteczkowe [...] (kruche ciasteczka w proszku) a' 370 g – wielkość partii magazynowej 12 szt. (4,44 kg), wielkość partii produkcyjnej 2058 szt. (761,46kg), oznakowane datą minimalnej trwałości "Najlepiej spożyć przed końcem: 10.2012", numer partii: [...], data produkcji: 12.10.2011 r., cena zbytu brutto: 4,49 zł/szt., 3) Murzynek [...] (ciasto w proszku) a' 380 g – wielkość partii magazynowej 12 szt. (4,56 kg), wielkość partii produkcyjnej 3210 szt. (1219,8 kg), oznakowane datą minimalnej trwałości "Najlepiej spożyć przed końcem: 08.2012", numer partii: [...], data produkcji: 29.08.2011 r., cena zbytu brutto: 4,49 zł/szt. W wyniku przeprowadzonej w dniach 14-15 grudnia 2012 r. kontroli w spółce A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółka komandytowo -akcyjna, w W inspektorzy Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych stwierdzili nieprawidłowości w oznakowaniu opakowań jednostkowych wyżej wskazanych produktów. Zdaniem organu stwierdzone nieprawidłowości stanowią przejaw działania zniekształcającego proces decyzyjny przeciętnego konsumenta poprzez brak rzetelnej informacji o produkcie i tym samym naruszającego jego interes. Brak podania procentowej zawartości składnika występującego w nazwie wyrobu powoduje brak możliwości rozróżnienia przez konsumenta wyrobów dostępnych na rynku i wyboru spełniającego w największym stopniu jego oczekiwania. Ukazywanie na ilustracji wyrobu gotowego, który zawiera cechy produktu nie będącego tylko i wyłącznie rezultatem zastosowania zawartości opakowania oferowanego do sprzedaży (bez zastosowania choćby sformułowania "Propozycja podania") może wprowadzać konsumenta w błąd. Ponadto stosowanie sformułowania "Bez konserwantów* - *zgodnie z przepisami prawa" również wprowadza przeciętnego konsumenta w błąd, gdyż wszystkie podobne produkty na rynku nie powinny zawierać substancji konserwujących, a ponadto wszystkich producentów obliguje przestrzeganie przepisów prawa. Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, na podstawie art. 28 ust. 2a ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w zaleceniach pokontrolnych z dnia 22 grudnia 2011 r., znak: [...], wezwał spółkę A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółka komandytowo -akcyjna, w W do usunięcia opisanych nieprawidłowości w terminie 60 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma, poprzez wykonanie następujących zaleceń: 1) Podawanie w oznakowaniu produktu o nazwie " Czekoladowe [...] (ciasto w proszku) a'480 g" ilościowej zawartości składnika, którego nazwa występuje w nazwie przedmiotowego środka spożywczego 2) Podawanie w oznakowaniu wyrobu o nazwie "Murzynek [...], ciasto w proszku a'380 g." sformułowania "Propozycja podania". 3) Usunięcie z oznakowania produktów: "Czekoladowe [...] (ciasto w proszku) a'480 g ", "Murzynek [...], ciasto w proszku a' 380 g" oraz " Ciasteczkowe [...] (kruche ciasteczka w proszku) a'370 g" sformułowania " Bez konserwantów" – "zgodnie z przepisami prawa". Pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) spółka A Spółka z ograniczona odpowiedzialnością, Spółka komandytowo-akcyjna w W wezwała Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie pkt 3 zaleceń pokontrolnych z dnia 22 grudnia 2011 r. Organ pismem z dnia 2 lutego 2012 r., znak: [...], udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc w szczególności, że zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2010 r. w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych (Dz. U. Nr 232, poz. 1525) między innymi do produktów typu koncentraty spożywcze, soki, przeciery owocowe dla dzieci nie można stosować konserwantów, barwników, dodatków smakowych. Z uwagi na to, że przedmiotowe wyroby stanowią koncentraty spożywcze (ciasto w proszku) do ich produkcji nie można stosować konserwantów. Użycie przez producenta sformułowania "Bez konserwantów* - * zgodnie z przepisami prawa" na etykietach produktów, do których obowiązujące przepisy nie dopuszczają stosowania substancji konserwujących jest nieprawidłowe i narusza wymagania określone w art. 6 ust. 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w związku z art. 46 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywości i żywienia ( Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm., zwanej dalej ustawą o bezpieczeństwie żywości i żywienia). Oznakowanie w ten sposób ww. wyrobów wprowadza przeciętnego konsumenta w błąd, albowiem sugeruje, że posiadają one szczególne właściwości w stosunku do podobnych produktów obecnych na rynku, które posiadają takie same właściwości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na zalecenia pokontrolne z dnia 22 grudnia 2011 r., znak: [...], spółka A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółka komandytowo-akcyjna w W zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem spółki organ nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ stanął na stanowisku, że nie ma rozróżnienia pomiędzy przekazem "nie zawiera konserwantów" i przekazem zastosowanym przez skarżącą spółkę "nie zawiera konserwantów* - *zgodnie z przepisami prawa". W ocenie strony skarżącej różnica jest jednak istotna. W sytuacji, w której strona skarżąca umieściłby na etykiecie kwestionowanych produktów wyłącznie informację "bez konserwantów", nie zamieszczając przy tym dodatkowego oznaczenia "zgodnie z przepisami prawa", mogłoby to naruszać przepisy prawa, gdyż taka informacja mogłaby w istocie sugerować, że producent mógł do produkcji środka spożywczego użyć konserwantów, co jest zabronione obowiązującymi przepisami. Natomiast w przypadku zakwestionowanych produktów, producent umieścił rzetelną informację, że produkty te zgodnie z przepisami prawa nie zawierają konserwantów, co oznacza, że wyroby takie jak Produkty nie zawierają konserwantów, z uwagi na obowiązujące w tym zakresie przepisy. W kwestii naruszenia art. 46 ust. 1 pkt. 1) lit. c) ustawy o bezpieczeństwie żywości i żywienia, strona skarżąca nie kwestionuje tego, iż oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności przez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, jeżeli wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości. Jednakże zdaniem strony skarżącej, organ niewłaściwie zastosował w sprawie powyższy przepis. Spółka bowiem umieściła na etykiecie produktów informację "Bez konserwantów - *zgodnie z przepisami prawa", a zatem umieściła informację, że produkty te zgodnie z przepisami prawa nie zawierają konserwantów. Tym samym takie oznaczenie produktów nie wyróżnia ich spośród innych, identycznych produktów, a tym samym nie może przez to mieć wpływu na wybór konsumenta. Informacja "Bez konserwantów - *zgodnie z przepisami prawa" nie sugeruje zatem, iż produkty posiadają szczególne właściwości, a jedynie oznacza, że do środków spożywczych takich jak produkty, zgodnie z przepisami prawa nie można dodawać konserwantów. Przepis art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy odnosi się wyłącznie do treści, wprowadzających konsumenta w błąd. Nie wszystkie treści informujące o właściwościach danego produktu, a jednocześnie charakterystyczne dla wszystkich takich samych środków spożywczych posiadających takie właściwości są wprowadzające w błąd. W ocenie skarżącej spółki za treść o charakterze wyłącznie informacyjnym (edukacyjnym) należy uznać tekst "Bez konserwantów - *zgodnie z przepisami prawa". Nie ma tutaj elementu wprowadzającego konsumenta w błąd, zatem nie ma również niezgodności z ww. artykułem. Konsument poprzez taki tekst jest informowany o wymaganiach prawnych mających znaczenie dla wszystkich identycznych produktów. Zdaniem skarżącej spółki organ stosując w niniejszej sprawie art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy, nie uwzględnił funkcjonującego w prawie unijnym oraz krajowym polskim modelu normatywnego przeciętnego konsumenta, przez co niesłusznie przyjął, że taki przeciętny konsument może za pośrednictwem zawartej na produktach informacji zostać wprowadzony w błąd. Zgodnie z obowiązującym normatywnym modelem przeciętnego konsumenta, jest on osobą dobrze poinformowaną, spostrzegawczą i ostrożną (por. pkt 16 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. U. UE. L. 2006, nr 404, poz. 9). Definicję przeciętnego konsumenta zawiera także art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 171, poz. 1206), zgodnie z którą, oceny przeciętnego konsumenta należy dokonywać z uwzględnieniem czynników społecznych, kulturowych, językowych i przynależności danego konsumenta do szczególnej grupy konsumentów. A zatem, w ocenie skarżącej spółki należy rozważyć, czy przeciętny polski konsument, przy uwzględnieniu czynników, o których mowa powyżej ma świadomość, że do wszystkich wyrobów takich jak produkty, z mocy prawa nie wolno dodawać konserwantów. Zdaniem strony skarżącej, przeciętny konsument nie posiada wiedzy odnośnie tego, że do produktów, jakimi są ciasta w proszku nie można dodawać konserwantów. Wyłącznie eksperci z zakresu żywności i żywienia oraz producenci żywności posiadają taką wiedzę. Przeciętny konsument takiej wiedzy nie posiada, dlatego też - zgodnie z kierunkiem nadanym przez prawo Unii Europejskiej, w tym wyroki Trybunału Sprawiedliwości - należy go edukować i informować. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł ojej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem materialnym i procesowym aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Podstawowym zagadnieniem do rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie była kwestia dopuszczalności skargi na zalecenia pokontrolne. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają między innymi w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dopuszczalność zaskarżenia zatem aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego istnieje wówczas, gdy dany akt lub czynność ustalają lub odmawiają ustalenia, stwierdzają lub odmawiają stwierdzenia, potwierdzają lub odmawiają potwierdzenia istnienia uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi zatem istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (por. T. Woś w: Komentarz do ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008, s. 61). Jak stanowi art. 28 ust. 2a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm., zwanej dalej ustawą o jakości handlowej artykułów rolno–spożywczych) w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wojewódzki inspektor przekazuje kontrolowanemu zalecenia pokontrolne i wzywa do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie. Nie ulega więc w świetle powyższego, że w zaleceniach pokontrolnych organ jedynie wzywa do usunięcia nieprawidłowości. Na tym etapie nie dochodzi zatem do stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a jedynie do stwierdzenia , że kontrolowany podmiot nie wypełnia odnoszących się do niego obowiązków wynikających z regulacji ustawowych. Dopiero niezastosowanie się do zawartego w zaleceniach pokontrolnych wezwania powoduje skonkretyzowanie się obowiązków kontrolowanego podmiotu, w wyniku wydania decyzji, o której mowa w art. 29ustawyo jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych. Decyzją tą wojewódzki inspektor może między innymi zakazać wprowadzania do obrotu artykułu rolno – spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej, przez którą, zgodnie z definicją legalną rozumie się cechy artykułu rolno – spożywczego dotyczące nie tylko jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i makrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, ale także wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i co najistotniejsze w tej sprawie – oznakowania – nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi (art. 3 pkt 5ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych). Produkt rolno – spożywczy, w którego oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej, czy też dokonano zabiegów, które ukryły jego rzeczywisty skład, lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej, a więc, których celem było ukrycie rzeczywistego jego składu lub innych jego właściwości, jest nawet uznawany w myśl definicji legalnej, zawartej w art. 3 pkt 10 ww. ustawy, jako artykuł sfałszowany. Dopiero więc taka decyzja, rozstrzygająca o prawach i obowiązkach kontrolowanego podmiotu, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ratio legis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji I postanowień polega na poddaniu tej kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym (por. T. Woś w: Komentarz do ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008, s. 59). Uprawnienia lub obowiązki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie mogą wynikać jedynie z reguł sformalizowanej procedury. Procedura kontrolna należy do sformalizowanych. Celem jej jest dokonanie kontroli działalności gospodarczej kontrolowanego podmiotu i w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tej działalności organ kontrolny stwierdza ten fakt w protokole z kontroli oraz wydaje ewentualne zalecenia pokontrolne, które stwierdzają konieczność usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakreślonym terminie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że zalecenia pokontrolne nie mieszczą się w pojęciu aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wobec tego uznać należało, że zalecenia pokontrolne nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).