III SA/Kr 409/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 18 stycznia 2023 r., nr 6/EU-O/2023 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postepowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 stycznia 2023 r., nr 6/EU-O/2023 Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia 23 listopada 2022 r., nr [...] odmawiającą Z. P. (dalej: jako "skarżący") wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2007-2009. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 15 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne ustalenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Uzasadniając swoje żądanie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 roku (Dz.U. z 2018 r. poz. 2102), zgodnie z którym przelicznik 1/30 stosowany do obliczania należnego ekwiwalentu został uznany za niezgodny z Konstytucją. Komendant Powiatowy Policji w P. decyzją z dnia 23 listopada 2022 r. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2007-2009. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że skarżącemu został w sposób prawidłowy naliczony i wypłacony przedmiotowy ekwiwalent pieniężny na podstawie art. 115a ustawy o Policji obowiązującego w dniu zwolnienia ze służby. Pomimo, że ww. przepis w zakresie wielkości "przelicznika" 1/30 został uznany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15 za niezgodny z Konstytucją RP, to jednak znowelizowane przepisy ustawy o Policji, które obowiązują od 1 października 2020 r. i zostały wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r. poz. 1610) nie przyznały byłym policjantom prawa do ponownego przeliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i wypłaty ewentualnego wyrównania. W konsekwencji organ pierwszej instancji przyjął, że skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia. W odwołaniu skarżący zakwestionował stanowisko organu I instancji i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Decyzją z 18 stycznia 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji 16 lutego 2009 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w P. nr [...] z dnia 20 stycznia 2009 r. Zgodnie ze sporządzonym "Zestawieniem dot. okresów nieprzerwanej służby zaliczonej do wysługi lat dla wypłaty odprawy policjanta zwolnionego ze służby w Policji", skarżącemu przysługiwał niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w łącznym wymiarze 105 dni. Wobec powyższego wymienionemu policjantowi zwalnianemu ze służby wypłacono ekwiwalent pieniężny w łącznej kwocie 16.047,50 zł brutto, tj. za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów, przy zastosowaniu przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego - na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty. Organ podkreślił, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w P. została wydana na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., zatem z uwzględnieniem zmiany tego przepisu oraz przepisów przejściowych, wprowadzonych ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 9 ust. 1 powołanej ustawy, przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 roku. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 roku. W konsekwencji, w ocenie organu, od 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby "przelicznikiem" 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego). Komendant podkreślił, że nowy przepis art. 115a ustawy o Policji, jak również przepisy przejściowe ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 października 2020 r. organ nie jest zatem upoważniony do dokonania uzupełniającej wypłaty. Odnosząc się do żądania wypłacenia odsetek, organ odwoławczy wskazał, że tzw. sprawa o odsetki, nie jest sprawą administracyjną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a to: 1. art 115 a ustawy o Policji poprzez brak uwzględnienia przy wykładni tego przepisu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. - sygn. akt K 7/15 uznającego ten przepis w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 14.08.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służ mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych za niezgodny z Konstytucją w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, 2. art. 9 ust 1 ustawy z dnia 14.08.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służ mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten wyłącza możliwość wypłaty funkcjonariuszom ekwiwalent w sytuacji gdy odeszli oni ze służby przed dniem 6.11.2018 r. i został im wypłacony ekwiwalent na podstawie przepisów uznanych ze niezgodne z Konstytucją podczas gdy przepis uznać należy za wtórnie niekonstytucyjny i nie może on stanowić podstawy odmowy przyznania uprawnień ustawowych potwierdzonych treścią orzeczenia TK, 3. art 190 ust 4 Konstytucji RP w zw. z art 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a przez to pozbawienie skarżącego należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. - z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15 podczas gdy przepis ten stanowi podstawę do ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału, a możliwość ta jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 18 stycznia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia 23 listopada 2022 r. odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. W ocenie organów obu instancji, ze względu na brak podstawy prawnej nie można naliczyć i wypłacić skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest błędne, ponieważ nie istnieją jakiekolwiek prawne przesłanki ograniczające uzyskanie przez skarżącego pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym i ustawowym, ekwiwalentu za niewykorzystane przez niego urlopy. Z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15, Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w poprzednim brzmieniu) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., III OSK 2832/21). W konsekwencji, skoro niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą, to nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie. Ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) dalej w skrócie: "ustawy o szczególnych rozwiązaniach", art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Jak stanowi zatem przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r. i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ w przedmiotowej sprawie oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy policji, Sąd uznał za błędną. Zdaniem Sądu zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i NSA, jak również sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ww. wyrok usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. zgodnie z Konstytucją RP. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach oddalających skargi kasacyjne Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie w sprawach ekwiwalentu pieniężnego przysługującego byłym funkcjonariuszom za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, (np. w sprawie o sygn. akt I OSK 3155/19) "nie można pomijać, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych (...). Zakresowy charakter wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. oznacza, że przepis, art. 115a ustawy o Policji tylko w części jest niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym (..). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Zamieszczone w art. 81 Konstytucji odesłanie do ustawy nie może zatem oznaczać, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które wyznaczone jest przez jego istotę - istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji". Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg zasad podanych w ustawie o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego jej za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego obliczenia i wypłaty różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 P.p.s.a. Mając na względzie zatem naruszenie przez organy Policji przepisów prawa materialnego Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 119 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego zgodne z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).