III SA/Kr 41/19

|Sygn. akt III SA/Kr 41/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 lutego 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Kasprzycki, Sędziowie: NSA Krystyna Kutzner, WSA Halina Jakubiec (spr.), Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r., przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Zachód Danuty Jantas, sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie odmowy prawa do zasiłku rodzinnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 listopada 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M z dnia [...] 2018r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania M. C. (dalej w skrócie skarżącej) zasiłku rodzinnego na dziecko: L. C., data urodzenia: [...] 2014 r. na okres od dnia 1 lutego 2017r. do dnia 31 maja 2017r. oraz o przyznaniu zasiłku rodzinnego na dziecko: L. C., data urodzenia: [....] 2014r., na okres od dnia 1 czerwca 2017r. do dnia 31 października 2017r. w wysokości 95,00 zł miesięcznie. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2017r., poz. 1952). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: Skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy M w dniu 2 lutego 2017 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na L. C., załączając postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 30 grudnia 2016 r. sygn. akt [...], o powierzeniu jej piecza nad małoletnim L. C. do czasu zakończenia postępowania w sprawie pozbawienia władzy rodzicielskiej matki dziecka S. C. Pierwotnie wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy M decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podnosząc, że jest związane pośrednio wykładnią prawa dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1140/17 (dotyczył świadczenia wychowawczego, o które również starała się skarżąca) w zakresie uprawnienia do świadczeń rodzinnych w świetle prokonstytucyjnych zasad i norm wynikających z Konwencji o Prawach Dziecka. Burmistrz Miasta i Gminy M, ponownie rozpoznając sprawę, wydał w dniu [...] 2018 r. decyzję o nr [...] o odmowie przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego na okres od dnia 1 lutego 2017r. do dnia 31 maja 2017r. oraz o przyznaniu zasiłku rodzinnego na okres od dnia 1 czerwca 2017r. do dnia 31 października 2017r. w wysokości 95,00 zł miesięcznie. Organ wziął pod uwagę okoliczność, iż S. C. postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt [...] została pozbawiona wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnim L. C. Jednocześnie utrzymano powierzenie bieżącej pieczy nad małoletnim skarżącej. Z dniem 22 czerwca 2017 r. stwierdzono prawomocność postanowienia. Świadczenia rodzinne zostały przyznane na okres od miesiąca, w którym stwierdzono prawomocność postanowienia Sądu. Odwołując się od ww. decyzji, skarżąca uznała, że organ I instancji nie wziął pod uwagę wskazań Sądu z wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., który stanął na stanowisku, że w celu zagwarantowania należytej ochrony interesów opiekuna dziecka, należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji odwoławczej podniosło, że ww. wyrok Sądu mimo, że dotyczył świadczenia wychowawczego, ma pośrednio znaczenie w niniejszej sprawie z uwagi na podobną regulację kwestii zasiłków rodzinnych i świadczeń wychowawczych. Z tego względu Kolegium uznało za prawidłowe orzeczenie organu I instancji, że skarżącej przysługuje uprawnienie do świadczeń rodzinnych od miesiąca, w którym stwierdzono prawomocność postanowienia do dnia 31 października 2017 r. tj. do końca okresu zasiłkowego 2016/2017. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w ww. wyroku Sądu z dnia 9 listopada 2017 r., w którym Sąd nakazał weryfikację twierdzeń skarżącej co do prawomocnego wyroku o pozbawieniu S. C. władzy rodzicielskiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. C. powtórzyła argumentację odwołania, sprowadzającą się do stwierdzenia, że sprawowanie pieczy zastępczej uprawnia do pokrycia przez państwo kosztów utrzymania dziecka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd administracyjny nie ma możliwości orzeczenia co do meritum sprawy, a jedynie ocenia legalność zaskarżonej decyzji, aktu lub czynności rozumiana jako zgodność z przepisami prawa materialnego oraz zachowanie wymaganych prawem procedur postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była wydana na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 listopada 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M z dnia [...] 2018 roku, znak [...], orzekającą o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko L. C., urodzonego [...] 2014 roku, na okres od 1 lutego 2017 roku do 31 maja 2017 roku oraz o przyznaniu zasiłku rodzinnego na wspomniane dziecko na okres od 1 czerwca 2017 roku do 31 października 2017 roku. Organ stwierdził, iż skarżąca była uprawniona do zasiłku rodzinnego dopiero od momentu uprawomocnienia się postanowienia o pozbawieniu wykonywania władzy rodzicielskiej matki dziecka, S. E. C., z dnia 31 maja 2017 roku. Z treści skargi wynika, iż skarżąca zaskarżyła decyzję w zakresie, w którym jest dla skarżącej niekorzystna, uzasadnienie nie wskazuje żeby decyzja została zaskarżona w części, w jakiej przyznaje skarżącej zasiłek rodzicielski. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2018 r, poz. 2220), zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka lub osobie uczącej się. Pojęcie "opiekun faktyczny dziecka" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt. 14, i oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Ustawodawca ogranicza w ten sposób krąg osób faktycznie opiekujących się dzieckiem, a uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku rodzinnego, co prowadzi do pozbawienia opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. Zasadniczą wątpliwość, która ujawniła się przy kontroli powołanej na wstępie decyzji, stanowi kwestia czy organy prawidłowo uznały, iż osobie sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem, powierzoną jej postanowieniem sądu wydanym w postępowaniu zabezpieczającym przed uprawomocnieniem się postanowienia o pozbawieniu praw rodzicielskich matki dziecka, nie przysługuje zasiłek rodzinny, jeżeli nie wystąpiła z wnioskiem o przysposobienie dziecka. Należy zwrócić uwagę, iż celem przyznania zasiłku rodzinnego jest, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy świadczeniach rodzinnych, częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Jak podkreśla się w doktrynie, "społeczno-gospodarcze przeznaczenie świadczeń rodzinnych nie powinno polegać na utrzymywaniu rodzin, lecz raczej na utrzymywaniu dziecka" (M. Rozbicka-Ostrowska, w: I. Kamińska, J. Matarewicz, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do spraw administracyjnych, 2015, LEX, Rozdział III.1.2), a zatem "charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę" (Komentarz do art. 4, K. Małysa-Sulińska (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych, LEX, 2015, powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 grudnia 2012 r., II SA/Łd 703/12, LEX nr 1351939). Świadczenia rodzinne są skierowane do podmiotów, które sprawują opiekę nad dzieckiem. Co do zasady, zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 682), bieżącą pieczę sprawują rodzice. Polega ona na wychowywaniu dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską, kierowaniu nim, troszczeniu się o jego fizyczny i duchowy rozwój dziecka, a także należytym przygotowywaniu do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. Powyższa zasada doznaje jednak wyjątków np. w przypadku pozbawienia rodzica władzy rodzicielskiej, jak to nastąpiło w przedmiotowej sprawie. W rozpoznawanej sprawie ojciec dziecka jest nieznany, a matka dziecka, jak podniosła w skardze skarżąca, została pozbawiona władzy rodzicielskiej postanowieniem Sądu Rejonowego, III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 31 maja 2017 r., sygn. akt [...]. Wątpliwości, które ujawniły się w przedmiotowej sprawie, co do uprawnienia skarżącej do uzyskania zasiłku rodzinnego na dziecko, odnoszą się jednak do wcześniejszego etapu, czyli okresu po wydaniu postanowienia o zabezpieczeniu wydanego przez Sąd Rejonowy III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 30 grudnia 2016 r., sygn. akt [...], na mocy którego, wnuk skarżącej został umieszczony pod bieżącą pieczą skarżącej - babki macierzystej. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, skarżąca nie tworzy dla małoletniego, L. C., rodziny zastępczej, ani też nie złożyła wniosku o przysposobienie. W niniejszym stanie faktycznym, organ uznał, iż skarżącej nie przysługuje pomoc w częściowym pokryciu wydatków na utrzymanie wnuka. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał ograniczenie uprawnień do uzyskania świadczeń rodzinnych na dziecko w czasie, gdy pozostawało ono pod bieżącą pieczą ustanowioną wydanym przez sąd postanowieniem o zabezpieczeniu, za niedostateczną ochronę praw jednostki, powodującą naruszenie jej praw wypływających wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. nr 120, poz. 526). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi najwyższe prawo w hierarchii źródeł prawa. Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP jej postanowienia stosuje się bezpośrednio, chyba, że Konstytucja stanowi inaczej, także w sferze praw i wolności jednostki (J. Trzciński, "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", ZNSA 2011/3/29-42). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 czerwca 2009 r., K 14/07, OTK-A 2009/6/87 stwierdził, iż "najwyższa moc prawna Konstytucji w hierarchicznie zbudowanym systemie prawa (art. 8 Konstytucji) oznacza, że żadna norma prawna niższej rangi nie może być sprzeczna z normami konstytucyjnymi. W doktrynie utrwalił się pogląd, że zasada nadrzędności Konstytucji - w aspekcie pozytywnym - statuuje obowiązek realizacji wszelkich jej postanowień". Konstytucja nakłada powyższy obowiązek na wszystkie organy ją stosujące, a szczególnie na sądy, zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie sądu administracyjnego w orzekaniu są związani postanowieniami Konstytucji i ustaw. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 72 ust. 2 stanowi, iż dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. W ocenie Sądu, ustawa o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim odmawia uprawnienia do zasiłku rodzinnego osobom, które sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem na podstawie postanowienia sądu, a nie złożyły wniosku o przysposobienie, narusza powyższą zasadę, w sposób niedostateczny chroniąc prawa jednostki, zwłaszcza dziecka pozostającego w pieczy bieżącej oraz jego opiekuna. Pomoc władz publicznych jest szczególnie istotna w przypadku pozbawienia dziecka opieki rodzicielskiej, z tego względu Konstytucja RP nakłada obowiązek na państwo i jego organy udzielenia opieki i pomocy. W przedmiotowej sprawie, odmowa przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko przebywające w bieżącej pieczy orzeczonej przez sąd, prowadzi do stwierdzenia, iż organy państwa sytuują go w gorszej sytuacji niż dzieci przebywające pod opieką rodziców. Należy także rozważyć czy powyższe ograniczenia dostępności świadczeń rodzinnych dla osób sprawujących bieżącą pieczę powierzoną im postanowieniem sądu stanowi regulację zgodną z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 2. Konstytucji RP. Analiza skutków zastosowania przepisu art. 4 ust. 2 w związku z 3 pkt. 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiotowej sytuacji, prowadzi do konstatacji, iż ustawodawca różnicuje sytuację dzieci przebywających w pieczy zastępczej w zależności od faktu czy ich opiekunowie wystąpili z wnioskiem o przysposobienie, a sytuacja dzieci w stosunku, do których nie toczy się postępowanie o przysposobienie jest bardziej niekorzystna. Powołane kryterium zróżnicowania należy zakwalifikować, jako nieznajdujące uzasadnienia w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę cel ustawy, jakim jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a także fakt, iż to sąd w imieniu państwa powierzył bieżącą pieczę skarżącej. Jak podniesiono w orzecznictwie, postanowienie sądu wydane w postępowaniu zabezpieczającym o powierzeniu bieżącej pieczy nad dzieckiem na czas trwania postępowania, może stanowić podstawę do ubiegania się o zasiłek rodzinny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 grudnia 2012 r., II SA/Łd 703/12, LEX nr 1351939, na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 stycznia 2019 r., III SA/Kr 1212/18, LEX nr 2610809). Należy zwrócić uwagę, iż postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia są wykonalne z chwilą podpisania sentencji (art. 360 ustawy z dnia z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1360 ze zm.), W niniejszej sprawie, postanowienie wydane przez Sąd Rejonowy, III Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt [...] na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2016 roku, stało się wykonalne z tym dniem. Także Konwencja o Prawach Dziecka, będąca częścią polskiego porządku prawnego jako ratyfikowana umowa międzynarodowa za zgodą wyrażoną w ustawie, nakłada w art. 20 ust. 1 na organy państwa obowiązek specjalnej ochrony i pomocy w stosunku do dzieci pozbawionych czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie mogą pozostawać w tym środowisku. Konwencja ponadto stanowi, iż we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1). Jak zwrócono uwagę w orzecznictwie, na gruncie Konwencji formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej. Tak więc osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę na jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. Biorąc pod uwagę powyższe, za nieuzasadnione należy uznać analizowane ograniczenie ustawowe w dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczeń rodzinnych. Sąd uwzględniając skargę, przyjął, jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego wskazane przepisy Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2, a także art. art. 32 ust. 2) i Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27) i uznał za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Ograniczenia w dostępności do zasiłku rodzinnego, na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem, na mocy postanowienia Sądu rodzinnego, godzą bowiem w interes dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną, uznając, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy skarżąca, jako sprawująca bieżącą pieczę nad małoletnim, powierzoną jej postanowieniem wydanym przez Sąd Rejonowy III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 30 grudnia 2016 r., sygn. akt [...], jest podmiotem uprawnionym od dnia wydania wspomnianego postanowienia do wystąpienia z żądaniem przyznania zasiłku rodzinnego, a także przeprowadzą postępowanie wyjaśniające, co do spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych, od których ustawa uzależnia przyznanie tego świadczenia. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.