III SA/Kr 410/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Kremer WSA Bożenna Blitek Protokolant: Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 23 lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia 23 lutego 2006r. [...] utrzymał w mocy orzeczenie Starosty L. z dnia [...].01.2006r. znak [...] o odmowie przyznania R. K. prawa do zasiłku przedemerytalnego. Jako podstawę prawną organy wskazały art. 150a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99, poz. 1001 ze zm.) stanowiący, że prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach obowiązujących w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001r., przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2002r. spełniła warunki do jego nabycia, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis ten tj. art. 150a ust. 2 przewiduje, że prawo do świadczenia przedemerytalnego albo zasiłku przedemerytalnego o którym mowa w ust. 1, przysługuje również osobie, która do dnia 12 stycznia 2002r. nie spełniła warunku posiadania okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, jeżeli w dniu 31 grudnia 2001r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych i w wyniku zaliczenia okresu pobierania tego zasiłku do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego uzyskałaby prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Natomiast przepis art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2001 r., stanowi, że: 1. Zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn, 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. Z przyjętego do rozstrzygnięcia i zasadniczo niespornego stanu faktycznego sprawy wynika, że R. K. uznana została za osobę bezrobotną decyzją Starosty L. z dnia [...].12.2001r. [...] nr [...] z dniem [...].12.2001r., z prawem do zasiłku od [...].01.2002r., który pobierała nieprzerwanie do dnia [...].01.2003r. Po raz pierwszy wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego skarżąca złożyła w dniu [...].02.2003r., ponieważ Starosta L. decyzją z dnia [...].03.2003r. odmówił prawa do zasiłku przedemerytalnego, a Wojewoda [...] decyzję tą utrzymał w mocy orzeczeniem z daty [...].04.2003r. [...]. R. K. wniosła od powyższej decyzji skargę, która wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20.09.2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1332/03 została oddalona. Ponownie wniosek o zasiłek przedemerytalny skarżąca złożyła w dniu [...].10.2005r. a postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone a następnie podjęte w dniu [...].11.2005r., po wejściu w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1366) mocą której dodany został art. 150a (w/w). Rozpatrując ten wniosek organy przyjęły, że w dacie rejestracji tj. [...].12.2001r. R. K. posiadała udokumentowany okres uprawniający do zasiłku wynoszący 29 lat 3 miesiące i 17 dni oraz, że stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Mając na uwadze treść art. 150a ust. 2 uzależniającego możliwość doliczenia pobieranego zasiłku dla bezrobotnych od faktu jego pobierania w dniu 31.12.2001r. organy nie doliczyły do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż skarżąca w tej dacie zasiłku nie pobierała (z uwagi na okres wyczekiwania), lecz dopiero od dnia [...].01.2002 r. Tym samym, wg organów skarżącej nie może być przyznany zasiłek przedemerytalny w oparciu o przepis 150a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (w/w), gdyż nie spełniła ani warunku określonego w ust. 1 tego przepisu, ani też nie ma do skarżącej zastosowania ust. 2, gdyż okres "pobierania" zasiłku nie jest tożsamy z okresem wyczekiwania. W skardze na decyzję Wojewody [...] wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. K. domagała się uchylenia decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego i niewłaściwą interpretację a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 150a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Według skarżącej ust. 2 art. 150a stwarza możliwość uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego dla osób, które nie mają wymaganego okresu pracy tj., w przypadku kobiet 30 letniego stażu pracy. Uprawnienie takie wynika wg skarżącej z tego, że ustawodawca skreślił art. 37 j w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, co oznacza iż jego wolą było umożliwienie osobom nie posiadającym pełnego okresu stażu pracy nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Skarżąca spełniła warunki do uzyskania zasiłku przedemerytalnego, gdyż posiadała status osoby bezrobotnej, a prawo do zasiłku jej przysługiwało od [...] stycznia 2002r., po 7 dniowym okresie oczekiwania i tylko konieczność oczekiwania na zasiłek stała się przyczyną dla której nie mógł on być pobierany przez skarżącą w dacie 31 grudnia 2001r. Skarżąca ze swej strony dochowała należytej staranności, a rejestracji dokonała w dacie [...].12.2001r. z uwagi na niemożność podpisania wszystkich dokumentów przez likwidatorów zakładu pracy gdzie była zatrudniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Powołany przez organy jako podstawa prawna decyzji przepis art. 150 a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wprowadzony ustawą z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia ...(w/w) ma na celu wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.03.2005r. sygn. akt K 19/02, który orzekł, że art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 154, poz. 1793) w części w jakiej zawiera zwrot :"zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i" wyłączający nabycie prawa do świadczenia na dotychczasowych zasadach osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy spełniły warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, lecz nie zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy, jest niezgodny z Konstytucją. Równocześnie treść przepisu art. 150a ust. 1 uwzględnia sytuację wynikającą z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003r. Nr 6, poz. 65) dalej zwaną ustawą uzupełniającą, który stanowił, że prawo do zasiłku przedemerytalnego (...) na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych (tj. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2001r.) przysługuje bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002r. spełnili warunki do ich nabycia. Wyrokiem z dnia 18 września 2006r. sygn. akt SK 15/05 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 3 ust. 1 (w/w) w części w jakiej obejmuje wyrazy "do dnia 12 stycznia 2002r." jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP (sentencja wyroku ogłoszona została w dniu 26.09.2006r. Dz. U. Nr 17 poz. 1222). Analiza przepisu art. 150a prowadzi do wniosku, że ustawodawca powtórzył wprawdzie formułę prawną zawartą wcześniej w art. 3 ust. 1 ustawy uzupełniającej z dnia 20 grudnia 2002r., lecz równocześnie rozszerzył prawo do zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego na rzecz osób, które w dniu 31 grudnia 2001r. pobierały zasiłek dla bezrobotnych i w wyniku zaliczenia okresu zasiłkowego do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego, spełniły warunek dotyczący wykazania odpowiedniego okresu uprawniającego go do zasiłku, po dniu 12 stycznia 2002r. Rozszerzenie to ma na celu ochronę realizacji uprawnień nabytych na podstawie przepisów dotychczasowych poprzez zabezpieczenie "interesów w toku". W rozpatrywanej sprawie R. K. nie spełniła warunku umożliwiającego zaliczenie okresu pobierania zasiłku do uprawnień do zasiłku przedemerytalnego, gdyż nie pobierała zasiłku w dniu 31.12.2001r. Ustawodawca rozszerzając krąg osób uprawnionych do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na zasadach dotychczasowych w sposób umożliwiający nabycie tych uprawnień przez osoby które warunki spełniły po dniu 12.01.2002r., uczynił to w sposób umożliwiający ochronę praw nabytych in abstracto – tj. osób które spełniły zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe do nabycia praw pod rządami ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2001r. to znaczy osobom których sytuacja prawna w chwili zmiany przepisów pozwala na stwierdzenie iż przysługiwała im na gruncie tych przepisów ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Ponadto ustawodawca rozszerzył tę ochronę w stosunku do osób, które wprawdzie nie dysponują uprawnieniem wyrażającym się w ekspektatywie maksymalnie ukształtowanej, lecz ich interesy znajdują się w toku, jednakże ich realizacja jest uzależniona od spełnienia warunku posiadania wymaganego okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego (lub świadczenia przedemerytalnego) poprzez doliczenie okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, do czego uprawniał art. 37 l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pozwalający na zaliczenie okresu aktualnie pobieranego zasiłku." Rozszerzenie to obejmuje te osoby, które zasiłek dla bezrobotnych pobierały w dniu 31.12.2001r. i ma charakter regulacji szczególnej na co wskazuje sposób sformułowania przepisu ust. 1 art. 150a, poprzez użycie słów "z zastrzeżeniem ust. 2". Tym samym omawiany przepis art. 150a ust. 1 realizuje orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005r. nie tylko w stosunku do osób, które mogły uzyskać prawo do zasiłku przedemerytalnego (lub świadczenia przedemerytalnego) na gruncie ustawy uzupełniającej z dnia 20 grudnia 2002r., której przepis art. 3 ust. 1 w części w jakiej obejmuje wyrazy "do dnia 12 stycznia 2002r." został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Skarżąca R. K. nie może zostać zaliczona do kręgu osób objętych regulacją ust. 2 art. 150a. Fakt rejestracji i uzyskania statusu bezrobotnego z dniem 27.12.2001r. nie gwarantował skarżącej tego iż po upływie 7 dniowego okresu oczekiwania na zasiłek uzyska prawo do zasiłku. W tym czasie jako osoba bezrobotna mogła np. otrzymać propozycję pracy, jak również mogły wystąpić inne okoliczności skutkujące utratą statusu bezrobotnego. Trzeba także zauważyć, że ustawodawca zaliczenie okresu pobierania zasiłku uzależnia od jego faktycznego pobierania w dacie 31.12.2001r. co wyklucza możliwość rozszerzenia tego przepisu w stosunku do osób będących w okresie oczekiwania na zasiłek, niezależnie od podstawy prawnej z której wynika okres oczekiwania. Skarżąca upatruje możliwości przyznania jej zasiłku przedemerytalnego w przyjęciu takiej interpretacji art. 150 a ustawy w/w, wedle której każda osoba nie dysponująca wymaganym okresem uprawniającym do zasiłku przedemerytalnego (lub świadczenia przedemerytalnego) może do tego okresu doliczyć okres pobierania zasiłku. Tymczasem ustawodawca możliwość doliczenia okresu pobieranego zasiłku do uprawnień do zasiłku przedemerytalnego (lub świadczenia przedemerytalnego) określił restryktywnie, jako regulację wyjątkową stawiając wymóg pobierania zasiłku w dacie 31.12.2001r. Skarżąca tego warunku nie spełniła, gdyż zasiłek pobierała od 04.01.2002r., co wyklucza możliwość jego doliczenia pomimo iż istotnie jego uwzględnienie pozwoliłoby skarżącej na uzyskanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 marca 2005r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza wprowadzenia regulacji, które znoszą bądź ograniczają prawa podmiotowe, w tym także nawet prawa nabyte. Dokonana przez stronę skarżącą wykładnia celowościowa art. 150 a ustawy w/w nie jest trafna, a jej wynik w kontekście ust. 2 art. 150 a określić należy jako contra legem. Oceniając sytuację prawną skarżącej w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006r. należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o przepis art. 150a ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który korzysta z domniemania konstytucyjności, a zakres jego zastosowania jest szerszy od zakresu wynikającego z regulacji uznanej tym wyrokiem Trybunału za niezgodną z Konstytucja RP. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2005r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1279 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem, należy stwierdzić w oparciu o powyższe rozważania, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny może nastąpić wyłącznie w sytuacji określonej przepisem art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – p.p.s.a., który stanowi, że sąd 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) stwierdza nieważność decyzji (...) jeżeli zachodzą przyczyny określone art. 156 kodeksu administracyjnego lub innych przepisach, 3) stwierdza wydanie decyzji (...) z naruszeniem prawa jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach". Działając w zakresie wskazanym wyżej powołanym przepisem, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, dlatego uległa ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.