III SA/Kr 410/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Halina Jakubiec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Prezydent Miasta skierowaną do I. S. decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...], zmieniając decyzję nr [...] z dnia [...] 2010r. - ustalił od dnia 1.08.2010r. kwotę 600,00zł jako wysokość miesięcznej opłaty za pobyt dziecka J. B. w rodzinie zastępczej - na podstawie art. 61, art. 104, art. 107, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego, art. 3, art. 10 ust. 3, art. 14, art. 78a, art. 79, art. 104, art. 106 ust. 1, art. 107, art. 109, art. 112 ust. 2, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2009 r. w sprawie określania zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu decyzji organ Przywołując treść art. 163 k.p.a. oraz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej organ wskazał, że decyzją z dnia [...] 2010r. Nr [...] zwolniono I. S. z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w okresie regulowania świadczenia alimentacyjnego. W związku z podjęciem informacji o zaprzestaniu płacenia alimentów organ wszczął w miesiącu sierpniu 2010r. z urzędu postępowanie w sprawie zmiany w/w decyzji. Na podstawie art. 79 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, opłatę, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, wnoszą rodzice. Decyzję o wysokości tej opłaty wydaje Prezydent Miasta, uwzględniając sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny. Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy przy ustalaniu odpłatności rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w składzie rodziny uwzględnia się to dziecko. W myśl § 7 ust. 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2009r. w sprawie określania zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, opłatę ustala się za każdy miesiąc kalendarzowy pobytu dziecka w rodzinie zastępczej. Zgodnie z art. 79 ust. 3 i 5 ustawy o pomocy społecznej istnieje możliwość całkowitego bądź częściowego zwolnienia z odpłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej ze względu na trudną sytuację materialną rodziców biologicznych. Podstawą do wydania takiej decyzji jest ocena sytuacji rodzinnej i materialnej osób zobowiązanych do ponoszenia opłat z tytułu pobytu dziecka w rodzinie zastępczej, na podstawie wywiadu środowiskowego. Natomiast zgodnie z § 6 ust. 5 Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2009r. w przypadku odmowy udzielenia przez zobowiązanego informacji dotyczących osiąganych dochodów lub braku możliwości ustalenia jego sytuacji z przyczyn leżących po stronie zobowiązanego, zostanie ustalona maksymalna opłata po zastosowaniu częściowego zwolnienie, tj. 600 zł., jednak nie wyższa niż wysokość udzielonej pomocy pieniężnej na dziecko. Na mocy Postanowienia Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 26.04.2005r., sygn. akt [...] dziecko I. S. – J. B. umieszczone zostało w rodzinie zastępczej J. i S. S. Rodzina zastępcza otrzymuje z tego tytułu pomoc pieniężną z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Na podstawie oświadczenia rodziny zastępczej z dnia 24.06.2010r. ustalono, że I. S. nie płaci alimentów na dziecko. Ośrodek w dniu 2.08.2010r. wystosował do I. S. wezwanie do przebywania w miejscu zamieszkania, w celu rozpatrzenia sytuacji materialnej i bytowej na podstawie wywiadu środowiskowego. Dnia 25.08.2010r. i 17.09.2010r. zostało wystosowane do strony kolejne wezwanie do stawienia się w MOPS, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie naliczenia opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. W wezwaniach są zawarte informacje, iż w przypadku nie zastosowania się do dyspozycji w nich zawartych, zostanie wydana decyzja nakładająca opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. W/w pisma zostały odebrane przez dorosłego domownika i jako takie uznaje się za doręczone. Z uwagi na powyższe przyjmuje się, że dotarła do strony informacja o prowadzonym postępowaniu oraz o konieczności nawiązania kontaktu z pracownikiem socjalnym. Dnia 11.08.2010r. strona złożyła oświadczenie, że z uwagi na podjęcie pracy dorywczej przy zbiorze owoców nie jest w stanie przebywać w miejscu zamieszkania w wyznaczonym terminie. Dnia 30.09.2010r. strona złożyła kolejne oświadczenie, że w wyznaczonym terminie nie jest w stanie przebywać w miejscu zamieszkania z uwagi na podjęcie pracy jako osoba sprzątająca. Zobowiązała się do kontaktu z pracownikiem socjalnym w terminie nie dłuższym niż do 22.10.2010r. celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. Z powodu nie zastosowania się strony do powyższych wezwań i wobec braku podstaw do częściowego zwolnienia lub odstąpienia od ustalenia powyższego zobowiązania, organ wydał decyzję nakładającą opłatę w wysokości 600,00zł. zgodnie z § 6 ust. 5 uchwały Rady Miasta. Opłatę ustalono od dnia 1.08.2010r. w oparciu o § 7 ust. 2 uchwały, tj. od miesiąca wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła I. S. wskazując na trudną sytuację materialną, brak jakichkolwiek dochodów. Pracę która podjęła, okazała się niemożliwa do kontynuowania z powodu braku zleceń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 stycznia 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji - na podstawie art. 8, art. 10 ust. 3, art. 79 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, § 14 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004r. w sprawie rodzin zastępczych, § 6 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2009 r. w sprawie określenia zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podzielając ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji wskazało, iż w wezwaniach z dnia 2.08.2010r., 25.08.2010r., 17.09.2010r. strona była pouczona o konsekwencjach niezastosowania się do wezwań, a mimo to unikała przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Kolegium podniosło rozumie, iż strona podjęła zatrudnienie i nie mogła w konkretnym dniach przebywać w domu, lecz nie zgłosiła tego organowi, nie uzgodniła też telefonicznie innego dogodnego dla niej terminu. Dlatego też w ocenie Kolegium, decyzja wydana przez organ I instancji jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami. I. S. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżąca wskazała powody swojej nieobecności w miejscu zamieszkania, które uniemożliwiły przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże nie w uwzględnieniu zarzutów w niej podniesionych. Jak wskazał organ I instancji zgodnie z art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.)- zmiana decyzji administracyjnej na niekorzyść strony w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej nie wymaga jej zgody. Na wstępie należy zauważyć, że art. 163 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Podstawę prawną decyzji wydanej w tym trybie stanowić będą, zatem przepisy ustaw odrębnych, które - jako przepisy prawa materialnego - winny określać przesłanki, które muszą być spełnione dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Takim przepisem prawa materialnego w sprawie był art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...], zmieniając decyzję nr [...] z dnia [...] 2010r.- zwalniającą I. S. z opłaty za pobyt dziecka w rodzime zastępczej, ustalił od dnia 1.08.2010r. kwotę 600,00zł jako wysokość miesięcznej opłaty za pobyt dziecka: J. B. w rodzinie zastępczej. Opłatę ustalono od dnia 1.08.2010r. w oparciu o § 7 ust. 2 Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2009 r. w sprawie określania zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, (Dz. Urz. Woj. z 2009r., nr 611, poz. 4573), tj. od miesiąca wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Stanowisko to organ odwoławczy uznał za prawidłowe. Art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż decyzję administracyjną - przyznającą świadczenie z pomocy społecznej - zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. (czyli m.in. marnotrawienie przyznanych środków, odmowa współpracy z organami czy odmowa złożenia oświadczenia o rzeczywistym stanie majątkowym). Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W ocenie Sądu prawidłowa wykładnia art. 106 ust. 5 ustawy wskazuje, iż decyzja wydana na podstawie tego przepisu, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny, zatem uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może nastąpić z mocą wsteczną. Zatem w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 ustawy, organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Brak przy tym jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. od miesiąca wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie lub z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a decyzje tego rodzaju nie są wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy dla adresata obowiązki i prawa. Z tego rodzaju aktem mamy do czynienia wówczas, gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy taki stan zaistniał. Stąd akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, od momentu, w jakim powstał dany stan prawny, zaś istotą decyzji deklaratoryjnej jest jej moc wiążąca wstecz, czyli sięgająca skutkami prawnymi wcześniej, niż data wydania decyzji. Decyzja wydawana w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz je odbiera. Ze względu na ten właśnie konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc tj. na przyszłość. Podobny charakter mają decyzje wydane na podstawie art. 155 czy 161 k.p.a. Brak zatem jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z od miesiąca wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie lub z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Stanowisko to wyrażone było w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 654/10) i jest w pełni podzielane przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29.09.2011 r. sygn. I OSK 655/11 (LEX nr 1068524) stwierdzając, że: w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 u.p.s., organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. W konsekwencji poczynionych rozważań w odniesieniu do sprawy poddanej kontroli Sądu, należy uznać, że termin z którym została zmieniona decyzja zwalniająca I. S. z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej i ustalająca od dnia 1.08.2010r. kwotę 600,00zł jako wysokość miesięcznej opłaty za pobyt dziecka J. B. w rodzinie zastępczej, został ustalony z naruszeniem prawa. Poczynione przez organ ustalenia, winny powodować ustalenie opłaty na przyszłość, a nie z mocą wsteczną tj. od dnia 1.08.2010r. tj. od miesiąca wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom organów, § 7 ust. 2 Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2009 r. w sprawie określania zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej uchwały, nie daje podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Należy zatem przytoczyć jednoznaczną treść wskazanego przepisu. § 7. 1. Opłatę ustala się za każdy miesiąc kalendarzowy pobytu dziecka w rodzinie zastępczej, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, z uwzględnieniem okresu przyznania rodzinie zastępczej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w tej rodzinie. 2. Za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej o charakterze pogotowia rodzinnego rozumie się okres od dnia faktycznego umieszczenia go w tej rodzinie do dnia ustania pobytu. Ogólne zasady prawa administracyjnego, w tym zasada praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. nakazują, aby decyzje, które zwłaszcza nakładają obowiązki, były decyzjami prawidłowymi, wydawanymi w oparciu o prawidłowe zastosowanie przepisów ustaw. Decyzje o charakterze konstytucyjnym nie mogą w swojej treści nakładać na jej adresata obowiązku z datą wsteczną, a w przypadku jego nałożenia, należy to oceniać jako naruszenie prawa materialnego. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art.152 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 w/w/ ustawy.