III SA/Kr 410/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie : WSA Katarzyna Marasek-Zybura WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. S., R. S. i S. S. na uchwałę Nr XXVI/225/2020 Rady Gminy Sułoszowa z dnia 29 grudnia 2020 r. w sprawie upoważnienia Wójta Gminy Sułoszowa do realizacji budowy drogi południowej postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącym A. S., R. S. i S. S. solidarnie uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (trzysta złotych). Rada Gminy w dniu 29 grudnia 2020 r. – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) – podjęła uchwałę Nr XXVI/225/2020 w sprawie upoważnienia Wójta Gminy do realizacji budowy drogi południowej. Uchwała stanowi, co następuje: "Upoważnia się Wójta Gminy do podjęcia w roku 2021 działań związanych z realizacją budowy drogi południowej w zakresie połączenia ul. P z ul. K" (§ 1); "Wykonanie Uchwały powierza się Wójtowi Gminy" (§ 2); "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" (§ 3). Pismem z dnia 22 lutego 2021 r. skargę na powyższą uchwałę wnieśli: A. S., R. S. i S. S. Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale: 1) naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) w zw. z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.) poprzez udzielenie przez Radę Gminy upoważnienia Wójtowi tej gminy do realizacji budowy drogi, będącej kontynuacją drogi gminnej, podczas gdy rada gminy nie ma takiego uprawnienia ustawowego z uwagi na to, iż organ wykonawczy gminy jest zarządcą dla tej kategorii dróg publicznych na podstawie przepisu art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych; 2) naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) poprzez podjęcie przez Radę Gminy uchwały bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, bowiem przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, który jako jedyny został wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, nie stanowi samodzielnej podstawy do stanowienia przez radę gminy aktów prawa miejscowego ani też podejmowania uchwał, a stanowi on jedynie odesłanie do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków – a w celu wykazania legitymacji skargowej wskazali, że jako skarżący wywodzą swój interes prawny w oparciu o art. 140 k.c. Zaskarżona uchwała dotycząca upoważnienia Wójta Gminy o podjęcia w roku 2021 działań związanych z realizacją budowy drogi południowej w zakresie połączenia ul. P z ul. K w miejscowości S dotyczy stricte nieruchomości, których skarżący są właścicielami. Wobec powyższego na podstawie zaskarżonej uchwały Rada Gminy – bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i ustawowego upoważnienia – zadecydowała o podjęciu działań związanych z realizacją budowy drogi przy ul. P w zakresie połączenia jej z ul. K w miejscowości S. Tak należy bowiem rozumieć otrzymanie przez organ wykonawczy gminy, jakim jest wójt, wyraźnego upoważnienia od rady gminy do podjęcia w roku 2021 działań związanych z realizacją budowy drogi południowej w zakresie połączenia ul. P z ul. K w miejscowości S. O takiej interpretacji treści zaskarżonej uchwały świadczy również pismo Przewodniczącego Rady Gminy z dnia 11 stycznia 2021 r., znak: [...], przesłane skarżącym. Przewodniczący Rady Gminy wskazuje w nim wprost, że na podstawie zaskarżonej uchwały zostanie rozpoczęta procedura budowy drogi południowej, polegająca m.in. na wyłonieniu projektanta, który przygotuje projekt możliwego przebiegu drogi. Oznacza to zatem, że według Rady Gminy zaskarżona uchwała stanowi niezbędną podstawę dla organu wykonawczego i daje mu kompetencję do podjęcia działań do rozpoczęcia procedury budowy drogi przy ul. P w S, pomimo iż w żaden sposób nie wynika to z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Budowa drogi na tym odcinku nie przebiega przez nieruchomości należące do Gminy, lecz do osób prywatnych. Radni gminy S podejmując przedmiotową uchwałę zadecydowali tym samym o budowie drogi, tzn. kontynuacji drogi gminnej, pomimo iż właściciele działek, przez które droga ta ma przebiegać, nie wyrażają zgody na jej budowę i oddanie na rzecz Gminy części swoich nieruchomości z przeznaczeniem na realizację inwestycji drogowej. Zaskarżona uchwała wpływa zatem w pewnym stopniu ujemnie na potencjał inwestycyjny oraz perspektywy dalszego obrotu nieruchomościami skarżących. Podjęcie przez Radę Gminy uchwały o rozpoczęciu działań związanych z realizacją inwestycji drogowej, na którą skarżący nie wyrażają zgody, rzutuje również na ich wartość. Tym samym zaskarżona uchwała oddziałuje na treść uprawnień wynikających z przysługującego skarżącym prawa własności, a wręcz stanowi przejaw daleko posuniętej ingerencji organu stanowiącego gminy w sferę tych praw, przez co narusza dyspozycję art. 140 k.c. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Organ wskazał, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego; zaskarżona uchwała zawiera oświadczenie organu stanowiącego i wystarczającą podstawą do jej podjęcia jest norma kompetencyjna. W ocenie organu, skarga zastała wniesiona z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy ma "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą". Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, a zatem mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych – potencjalnie może być przedmiotem skargi. Wobec tej konstatacji, zważywszy na powyższe uregulowania, należało w dalszej kolejności zweryfikować legitymację skargową skarżących, uzależnioną od tego, czy ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Wynik tej weryfikacji okazał się negatywny w odniesieniu do wszystkich skarżących. Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 31 maja 2017 r., II OSK 2298/15, wskazano, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Z kolei w doktrynie wyjaśniono, że: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Natomiast rozpoznając merytorycznie skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 808; por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1428/17, CBOSA). Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, CBOSA). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, LEX nr 80699). Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13, CBOSA; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA/Kr 400/16, CBOSA. Transponując powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego ani nie stwarza pozorów aktu prawa miejscowego (ma indywidulanie określonego adresata i dotyczy konkretnego przypadku) – a zatem nie oddziałuje ona na sferę prawną skarżących przez ustanowienie wiążących norm prawnych. Zaskarżona uchwała jest aktem wewnętrznym, wydanym w relacjach między organami jednostki samorządu terytorialnego – jest skierowana wyłącznie do Wójta Gminy; skarżący nie są jej adresatami, toteż w założeniu nie można mówić o bezpośrednim wpływie na ich sytuację prawną. Ale – co również warto podkreślić – nie można też zidentyfikować żadnego wpływu o charakterze pośrednim. Zaskarżona uchwała nie stanowi bowiem prawnej determinanty dla żadnych działań Wójta Gminy w sferze zewnętrznej. Innymi słowy, ewentualne przyszłe działania Wójta Gminy, w tym ewentualne "działania związane z realizacją budowy drogi południowej", które potencjalnie mogłyby ingerować w prawa skarżących – będą oceniane wedle relewantnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego (przepisów obowiązujących w stosunkach zewnętrznych), a nie wedle zaskarżonej uchwały. Jeszcze inaczej rzecz ujmując, zaskarżona uchwała w żaden sposób nie znosi powinności organu ani nie legitymizuje żadnych działań organu wykonawczego gminy w sferze zewnętrznej – w szczególności działań wobec skarżących. Uchwały z zakresu administracji publicznej, które nie stanowią aktu prawa miejscowego i które mają charakter wewnętrzny, mogą pośrednio oddziaływać na sytuację prawną podmiotów zewnętrznych – ale dzieje się to tylko w szczególnych uwarunkowaniach normatywnych. Przykładowo można wskazać na uchwałę obejmującą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, która ma tę właściwość (zdolność) pośredniego oddziaływania na sytuację prawną podmiotów zewnętrznych, przy czym wynika to z wyraźnej normy prawnej statuującej związanie ustaleniami studium na dalszych etapach procedury planistycznej (zob. art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zaskarżona uchwała takich właściwości nie ma. Niezależnie od powyższego, warto zauważyć, że zaskarżona uchwała ma charakter nader ogólny i nie traktuje o konkretnym przebiegu planowanej drogi. Z akt sprawy, w szczególności z pisma Przewodniczącego Rady Gminy z dnia 11 stycznia 2021 r., wynika, że projekt możliwego przebiegu drogi jest dopiero przygotowywany. Także to wyklucza konstatację o aktualnym i uchwytnym związku zaskarżonej uchwały z interesem prawnym skarżących. Na marginesie należy dodać, że supozycja skarżących, jakoby już same plany budowy drogi miały rzutować na wartość ich działek, jest nieweryfikowalna, a poza tym można by ją rozpatrywać wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego. Z tych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.