III SA/Kr 412/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek spr. Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 16 marca 2007r., Nr: [...] w przedmiocie opłaty za czynności związane z wydaniem postanowienia l uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , II orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane . wyroku z dnia 7 sierpnia 2007r. Decyzjąz dnia 16 marca 2007r. nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...] lutego 2007r. znak [...] w sprawie opłaty za czynności związane z wydaniem postanowienia z dnia [...] lutego 2007r. znak [...] w sprawie zapytania o konieczność sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia p.n. "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] N. - P. - Granica Państwa od km 25+087 do km 27+759, budowa mostu granicznego na rzece Poprad wraz z dojazdami oraz budowa skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...]". W uzasadnieniu wskazano, że podane przedsięwzięcie inwestycyjne jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt.56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, póz. 2573 z późn. zm. ). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. wydał opinię w formie postanowienia z dnia [...].02.2007 r. znak: [...] iż wyżej wymienione przedsięwzięcie inwestycyjne wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Za wykonane czynności obciążył opłatą Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w K. -inwestora przedsięwzięcia na podstawie decyzji z dnia [...].02.2007 r. znak: [...], Podstawą ustalenia opłaty i wydania decyzji był art.36 ust.1 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (jednolity tekst:Dz.U. z 2006 r. Nr 122, póz. 851 z późn. zm. ), zgodnie z którym za badania oraz inne czynności wykonywane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego oraz zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobierane są opłaty w wysokości kosztów Sygn. akt III SA/Kr 412/07 ich wykonania. Opłatę ustala się zgodnie z zasadami o których mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4.02.2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 20, póz. 193 ). Wydanie przedmiotowego uzgodnienia należało bowiem do czynności związanych ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, których zakres określa art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Cytowany przepis ma charakter otwarty i nie wyczerpuje wszystkich przypadków, w których inspekcja sanitarna wykonuje ustawowe zadania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zaliczyć do nich należy także zadania wynikające z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Stąd też zastosowanie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i nałożenie opłaty było zdaniem organu uzasadnione. W skardze do sądu administracyjnego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła o uchylenie decyzji administracyjnych obydwu instancji, zarzucając im naruszenie art. 36 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art.262 kpa, poprzez przyjęcie, że wykonanie obowiązków wynikających z ustawy przez organy sanitarne podlega opłacie, skoro działania te są wykonywane w drodze orzeczenia administracyjnego. Zdaniem skarżącego wykonanie czynności związanych z wydaniem opinii o konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia nie mogą być uznane za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, gdyż takie czynności wynikają z art.51 ust.3 pkt.2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. nie podzielił stanowiska skarżącego i wniósł o oddalenie skargi wywodząc, że ustawa z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest aktem prawnym określającym zadania, zakres działania oraz uprawnienia organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z brzmieniem art.2 ustawy można wyróżnić cztery płaszczyzny wykonywania zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej określonych w art. 1. Są to: sprawowanie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego ( art. 3 ), sprawowanie bieżącego nadzoru sanitarnego ( art.4 ), prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych Sygn. akt III SA/Kr 412/07 warunkami środowiska ( art.5 ) oraz prowadzenie działalności oświatowo-zdrowotnej ( art.6 ). W art. 3 ustawy nie określono co należy rozumieć pod pojęciem "nadzór zapobiegawczy". Przepis ten nie wymienia również wyczerpująco wszystkich czynności z zakresu nadzoru zapobiegawczego, jedynie przykładowo niektóre z nich. Czynności dla organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynikają również z przepisów odrębnych, w tej sprawie z przepisu art.51 ust.3 pkt.2 i art. 57 ustawy Prawo ochrony środowiska. Na ich podstawie właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydaje opinię, czy planowane przedsięwzięcie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wobec powyższego wykonane czynności podlegają opłacie na podstawie art.36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, którą ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, w tej sprawie inwestor. Dodano również, że opłata, o której mowa w art.36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie jest kosztem postępowania w rozumieniu art.262 ust. 1 Kpa i przepis ten nie został zastosowany jako podstawa prawna w zaskarżonej decyzji oraz że opłaty nakładane na podstawie art.36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowią dochód budżetu państwa stosownie do art.96 pkt.7 ustawy z dnia 30.06.2005 r. o finansach publicznych ( Dz, U. Nr 249, póz. 2I04zpóźn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu zasadny jest podniesiony w skardze zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Wydana w niniejszej sprawie opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. (postanowienie z dnia [...] .02.2007 r. znak: [...]) wydane zostało na wniosek Wojewody [...], w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska i art. 106 kpa. i dotyczyło zakresu raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia p.n. "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] N. - P. - Granica Państwa od km Sygn. akt III S A/Kr 412/07 25+087 do km 27+759, budowa mostu granicznego na rzece Poprad wraz z dojazdami oraz budowa skrzyżowania z drogą wojewódzką nr. [...]". Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 i 3 oraz art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia "mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" stwierdza w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu, po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego. Dokonywana przez organy inspekcji sanitarnej ocena zasadności sporządzenia raportu i ewentualne ustalenie jego zakresu odbywać się ma w formie postanowienia w oparciu o art. 106 kpa. Jest ona zatem wydawana w ramach tzw. współdziałania organów, jako postępowanie wpadkowe w ramach głównego postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydane postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego dotyczące obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu związane zatem było z ustawowym obowiązkiem organów inspekcji sanitarnej współdziałania w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy zatem uznać, że działanie to stanowi odrębną kategorię kompetencji powiatowego inspektora sanitarnego, pozostającą poza zakresem nadzoru bieżącego i zapobiegawczego, o których mowa w art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Rzeczywiście należy zgodzić się z poglądem organu administracyjnego, że art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ma charakter otwarty i nie wyczerpuje wszystkich przypadków, w których inspekcja sanitarna wykonuje ustawowe zadania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Niemniej jednak nieprawidłowy jest pogląd, że zaliczyć do nich należy także zadania wynikające z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Przyznana powiatowemu inspektorowi sanitarnemu mocą regulacji szczególnej tj. art. 51 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska kompetencja do wydania w ramach współdziałania opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, jest bowiem odrębną kompetencją administracyjną, oznaczającą prawo i jednocześnie obowiązek organu administracyjnego do działania w tych sprawach, w ramach przyznanego tą kompetencją władztwa administracyjnego, Sygn. akt III SA/Kr 412/07 niezależnie od kompetencji "w ramach nadzoru bieżącego i zapobiegawczego" określonych ogólnie w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Podkreślenia wymaga, że nie jest dopuszczalne domniemanie nakładania na podmioty zewnętrzne wobec administracji obowiązków, w tym przypadku obowiązku ponoszenia opłaty z tytułu czynności podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego. Nie można też uznać za uzasadniony pogląd, iż zasadniczo wszystkie czynności podejmowane przez organy inspekcji sanitarnej podlegają zasadzie odpłatności. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać za zasadny argument skarżącego, że nieprawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zasadnym jest również argument, że tej podstawy prawnej nie może stanowić w niniejszej sprawie także art. 262 §1 kpa. Przyjąć zatem należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstawy prawnej do obciążenia skarżącego opłatą za sporządzone opinie. Zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zatem zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zatem do treści art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o uchyleniu decyzji obu instancji. O braku możliwości wykonania uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.