III SA/Kr 413/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie NSA Piotr Lechowski WSA Elżbieta Kremer (spr.) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2007 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego skargę oddala Komendant Policji decyzją nr [...] z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania J. Ł., utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] Komendanta Miejskiego Policji w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w N. S. Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: Decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną przez KWMO został przydzielony A. Ł. lokal mieszkalny nr [...] położny w budynku nr [...] przy ul. [...] w N. S. Powierzchnia użytkowa lokalu wynosiła 61,45 m2, a uprawnionym do zamieszkania byli: żona K. Ł. i syn J. Ł. Po śmierci żony K. Ł. /w dniu [...] / i opuszczeniu lokalu przez syna J. Ł., który zamieszkał w N. S. ul. [...], w lokalu pozostał A. Ł. W takich okolicznościach doszło do zamiany lokalu zajmowanego przez A. Ł. Mianowicie Komendant Policji decyzją nr [...] z dnia [...] przydzielił A. Ł. – emerytowi Policyjnemu lokal mieszkalny położny w N. S. przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 37,80m2. Osobą uprawnioną do zamieszkania w przedmiotowym lokalu był wyłącznie A. Ł. Jak wynika z akt sprawy, organ kilkakrotnie podejmował czynności sprawdzające i wyjaśniające mające na celu ustalenie, kto faktycznie mieszka w lokalu przy ul. [...] w N. S., a tym samym jakie jest faktyczne miejsca zamieszkania A. Ł. Zarówno z wywiadów środowiskowych jak i twierdzeń J. Ł. wynikało, że A. Ł. był osobą bardzo chorą /15 lat sparaliżowany jak podano w skardze/ i przebywał u syna J. Ł., gdzie miał zapewnioną opiekę, a w czasie poprawy stanu zdrowia przebywał w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika również, że J. Ł. działając jako pełnomocnik A. Ł. zwrócił się pismem z dnia [...] 2001r. do Komendanta Miejskiego Policji o wyrażenie zgody na wykup mieszkania nr [...] przy ul. [...]. Prośba ta była ponawiana w kolejnych pismach. W dniu [...] 2004r. Komendant Miejski Policji wydał zaświadczenie umożliwiające A. Ł. wykup zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jak wynika z treści zaświadczenia, dyspozycyjność ww. lokalem mieszkalnym pozostaje w gestii Komendy Miejskiej Policji do czasu jego wykupu przez A. Ł. A. Ł. zmarł w dniu [...] 2006r.. Komendant Miejski Policji pismem z dnia [...] 2006r. zawiadomił J. Ł., że wszelkie uprawnienia A. Ł. związane z prawem do zajmowania oraz wykupu przedmiotowego lokalu wygasły wraz z jego śmiercią i wezwał w terminie 7 dni od otrzymania pisma do uzgodnienia daty przekazania lokalu do jego dyspozycji. J. Ł. odbiór pisma potwierdził w dniu 09.10.2006r., lecz nie zgłosił się w wyznaczonym terminie nie ustalił daty przekazania lokalu i nie przekazał lokalu. W dniu [...] Komendant Miejski Policji wydał decyzję Nr [...] w której nakazał J. Ł. opuścić i opróżnić z osób i rzeczy prawa jego reprezentujących lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w N. S. i przekazać do dyspozycji Komendanta Policji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art.29 ust.1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji..../t.j. Dz.U. z 2004r., Nr8, poz.67/ funkcjonariusze Policji zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji MSWiA. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Zgodnie z ust.2 tego artykułu, prawo do lokalu mieszkalnego o którym mowa w ust.1 przysługuje również członkom rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Prawo do lokalu mieszkalnego o którym mowa w ust.1 przysługuje osobom wymienionym w ust.2 do czasu przydzielenia im zastępczego lokalu mieszkalnego nie krócej jednak niż na czas posiadania uprawnień do policyjnej renty rodzinnej. Mając na uwadze, że J. Ł. nie spełniał powyższej przesłanki tj nie był uprawniony do renty rodzinnej po emerycie policyjnym A. Ł., nie jest osobą uprawnioną do zamieszkiwania w tym lokalu. Zgodnie z art.95 ust.3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art.90 ust.1, przez policjanta lub członków rodziny albo inne osoby bez tytułu prawnego, organ wydaje decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Odwołanie od decyzji złożył J. Ł., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania zarzucił błędne zastosowanie art.29 ust.2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, albowiem w niniejszej sprawie stosunek najmu dotyczy czasu czynnej służby głównego najemcy A. Ł. /pierwotna decyzja o przydziale lokalu została wydana dnia [...] 1983r. kiedy najemca nie był emerytem/. Dlatego też zdaniem odwołującego się w niniejszej sprawie winny znaleźć zastosowanie postanowienia Kodeksu cywilnego, Ustawy z dnia 21.06.2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy, oraz Rozporządzenie MSWiA z dnia 08.07.2004r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji. Zdaniem odwołującego się w świetle powyższych aktów prawnych uprawnionym do zajmowania przedmiotowego lokalu jest każdy kto spełnia warunki z art.691 kc.. Do odwołania dołączono m.in. zarządzenie nr [...] z dnia [...] Wojewody w sprawie wyrażenia zgody na zbycie lokali mieszkalnych usytuowanych w budynkach wielorodzinnych położonych w N. S. przy ul. [...] [...] i [...], przy ul. [...] [...] i [...] oraz przy ul. [...] i udzielenia bonifikaty od ceny ich sprzedaży. W § 2 zarządzenia postanowiono, że sprzedaż następuje w drodze bezprzetargowej na rzecz najemców, z którymi najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Policji, po rozpatrzeniu odwołania J. Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podtrzymano stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym J. Ł. nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, albowiem nie jest i nigdy nie był funkcjonariuszem Policji, nie posiada uprawnień do policyjnej renty rodzinnej, nie jest członkiem rodziny zmarłego w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji i nie był uwzględniony w decyzji o przydziale. Odnośnie zarzutu podniesionego w odwołaniu, że pierwotna decyzja o przydziale lokalu została wydana w 1983r. kiedy najemca nie był emerytem, organ II instancji wskazuje, że zarzut ten jest oczywiście bezzasadny. Tytuł prawny do lokalu przy ul. [...] w N. S. A. Ł. uzyskał w dniu [...] 1996r. , a dniem zwolnienia ze służby był dzień [...] 1991r. Powoływana decyzja o przydziale z dnia [...] 1983r. dotyczyła innego lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w N. S. Z kolei odnośnie możliwości stosowania w niniejszej sprawie kodeksu cywilnego i ustawy z dnia 21.06.2001r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy organ wskazuje na treść przepisu art.3 ust.2 powołanej ustawy, zgodnie z którym przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów ....jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Tak więc regulacje prawne dotyczące policyjnych mieszkań funkcyjnych stanowią rozwiązania szczególne wobec ogólnych zasad, w związku z czym rządzą się właściwymi jedynie sobie zasadami. Nadto organ II instancji opierając się materiale dowodowym zebranym w postępowaniu odwoławczym / tj. uzyskano informacje iż w lokalu w ostatnich latach zużycie wody, gazu wynosiło 0m3, a prądu 19 kWh/ oraz w postępowaniu przed organ I instancji ustalił, że przedmiotowy lokal pozostawał praktycznie niezamieszkały, gdyż trudno wyobrazić sobie, że przez kilka lat nie zużywano w nim prądu, wody i gazu. Organ II instancji wskazał również, że zgoda na wykup lokalu wydana w formie zaświadczenia w dniu [...] została wydana tylko i wyłącznie A. Ł., jako osobie uprawnionej do świadczeń z resortu spraw wewnętrznych i administracji. Skoro A. Ł. zmarł przed dokończeniem procedury wykupu, zgoda wydana na jego rzecz wygasła z mocy prawa. Skargę na powyższą decyzję złożył w dniu [...] J. Ł. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł te same zarzuty, które podnosił w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto skarżący wskazał, że przedmiotowy lokal zgodnie z treścią pisma z dnia [...] 2007r. Komendanta Policji został przekazany Prezydentowi Miasta. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, podtrzymano argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ II instancji podniósł, że nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy starania Komendanta Policji, których dowodem jest pismo z dnia [...] 2007r. na które powołuje się skarżący. Jak wskazuje organ nieruchomości przy ul. [...] w N. S. nie były w trwałym zarządzie Policji, stąd też Policja nie miała tytułu do zawierania umów o administracje lokalami mieszkalnymi, oraz partycypowania w kosztach funkcjonowania wspólnot mieszkaniowych. Policja była tam wyłącznie dysponentem lokali. Intencją w.w. pisma jest przejęcie przez Prezydenta Miasta lokali mieszkalnych, ale wyłącznie w powyższym zakresie, a nie w zakresie dyspozycyjności lokali. W dniu 3 października 2007r. skarżący przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pismo Dyrektora Wydziału Geodezji i Mienia Urzędu Miasta z dnia 7 września 2007r. adresowane do Komendanta Miejskiego Policji w którym informuje, że na wniosek Komendanta Policji, Prezydent Miasta z chwilą przejęcia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa stał się dysponentem wymienionych lokali mieszkalnych / w tym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]/. Tym samym prośba Komendanta Miejskiego Policji z dnia 4 lipca 2007r. z zachowanie dyspozycji dotychczasowymi lokalami nie została uwzględniona. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Podał, że procedura przekazania dyspozycji lokalami przez Komendę Policji rozpoczęła się w marcu 2007r., a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego przyznał, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji organ Policji był właściwy do jej wydania, ale z uwagi na zmianę dysponenta lokalu wnosi o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji wskazując na niemożność wyegzekwowania takiej decyzji. Egzekucja takiej decyzji prowadziłaby do naruszenia prawa, tym samym wnosi o ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie przesłanki z art.156 § 1 pkt 6 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.169/ nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi, zarzutami, wnioskami oraz powołana podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Skarga w przedmiotowej sprawie nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja zgodna z obowiązującym stanem prawnym. Bezspornym w sprawie jest, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji tj w dniu [...] lokal mieszkalny nr [...] położony w budynku przy ul. [...] w N. S. był w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji . Tym samym zmiana dysponenta lokalu, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji nie może stanowić podstawy prawnej do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Organ II instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu decyzji, że regulacja prawna dotycząca problematyki mieszkań dla funkcjonariuszy policji, emerytów policyjnych została odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art.3 ust.2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art.29 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Wewnętrznej oraz ich rodzin /t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 8, poz.67/ mają również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Powyższe przepisy w sposób szczególny, odrębny uregulowały krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji. Na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Natomiast na podstawie art.29 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji ...tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują, lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Ten sam przepis art.29 ustawy powołanej wyżej przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny , ale tylko i wyłącznie w takim przypadku gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. Nie ma przy tym prawnego znaczenia, czy zmarły emeryt policyjny otrzymał decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego będąc już emerytem, czy też będąc jeszcze funkcjonariuszem. Nie ma również prawnego znaczenia fakt, że dany członek rodziny zamieszkiwał z emerytem policyjnym, jeżeli nie jest uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym emerycie policyjnym nie może uzyskać tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. W rozpoznawanej sprawie, jest rzeczą bezsporną, że skarżący J. Ł. nie jest osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym ojcu emerycie policyjnym A. Ł. Tym samym J. Ł. nie posiadał tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przy. ul. [...] w N. S., a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie mógł takiego tytułu prawnego uzyskać, był zatem osobą zajmującą lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Wskazane przepisy uregulowały w sposób szczególny, możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, przez członka rodziny po śmierci emeryta policyjnego, wyłączając możliwość stosowania instytucji wstąpienia w najem uregulowanej w art. 691 kc. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawa prawną takiej decyzji przepis art.95 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art.90 ust.1 przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji, wskazując treść powyższego przepisu omyłkowo wskazano, że jest to art.92 ust.3 pkt 3 ustawy o Policji, omyłka ta nie ma prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Stąd też zdaniem Sądu oceniając zaskarżoną decyzję na datę jej wydania należy stwierdzić, że decyzja jest zgodna z obowiązującym stanem prawnym. Odnosząc się z kolei do zarzutu, który został podniesiony po wniesieniu skargi, w związku z przejęciem przez Prezydenta Miasta dyspozycji wskazanymi nieruchomościami w tym przedmiotowym lokalem położonym przy ul. [...] wskazującym, że zaskarżona decyzja nie może być wyegzekwowana, albowiem jej wykonanie wywołałby czyn zagrożony karą. Oraz mając na uwadze podniesiony na rozprawie wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art.156 § 1 pkt 6 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza co następuję: Przede wszystkim określone w art.156 § 1 pkt 1-7 kpa przesłanki, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji muszą być spełnione w dacie wydania tej decyzji. Zaskarżona decyzja Komendanta Policji w dacie jej wydania tj. [...] nie była obciążona żadną z wad określonych w art.156 § 1 pkt 1-7 kpa, w szczególności wskazywaną przez skarżącego wadą określoną w pkt 6, a polegającą na tym, iż była to decyzja, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. W chwili wydania zaskarżona decyzja była zgodna z prawem, jak również wykonanie tej decyzji nie wywoływało czynu zagrożonego karą. Zdaniem Sądu należy wyraźnie rozdzielić dwa zagadnienia: pierwsze zagadnienie to merytoryczna decyzja wydana w danej sprawie i ocena, czy decyzja ta została wydana zgodnie z prawem, a drugim zagadnieniem jest możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, mającego na celu wykonanie tej decyzji. Między datą wydania decyzji, a ewentualnym wszczęciem postępowania egzekucyjnego mogą mieć miejsca różne zdarzenia, które mogą rzutować na możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W takich przypadkach to instytucje postępowania egzekucyjnego zawarte w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowią odpowiednie środki prawne za pomocą których można podjąć stosowne kroki prawne w przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Natomiast okoliczności, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ II instancji nie mogą stanowić podstawy do oceny tej decyzji z daty jej wydania. Stad też, zdaniem Sądu zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zgodne są z obowiązującym stanem prawnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ skargę oddalił.