III SA/Kr 414/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Bożenna Blitek NSA Grażyna Danielec (spr.) Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008r. sprawy ze skargi Województwa - Zarządu Dróg Wojewódzkich na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 stycznia 2008r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności związane z wydaniem postanowienia I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Województwa - Zarządu Dróg Wojewódzkich kwotę 440,00 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] 2007r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny po zapoznaniu się z dokumentacją dotyczącą uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji p.n. "Modernizacja drogi wojewódzkiej nr 776 odcinek od K. do P. i od P. do granicy województwa m." przedłożoną przy piśmie Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [..] 2007r. znak [...] uzgodnił pozytywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania dla tego zamierzenia budowlanego. Powiatowy Inspektor Sanitarny na podstawie art. 104 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz w oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej z 4 lutego 2004r., decyzją z dnia [...] 2007r., znak: [...] ustalił za czynności związane z wydaniem postanowienia z dnia [...] 2007r., opłatę w wysokości 72,59 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż opłata ta została ustalona w oparciu o przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i w oparciu o koszty wykonanych czynności związane z wydaniem postanowienia i stawkę godzinową wynagrodzenia pracowników wykonujących czynności kontrolne. Do decyzji dołączono Rachunek Nr [...] z dnia 10.12.2007r., na kwotę wskazaną w decyzji. Od powyższej decyzji wniosło odwołanie Województwo – Zarząd Dróg Wojewódzkich, zarzucając naruszenie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, że wzmiankowany przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie oraz naruszenie przepisów art. 6, 7, 9, 77 i 107 § 3 KPA. Skarżący wniósł o uchylenie w całości przedmiotowej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania lub o uchylenie w/w decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu sprawy skarżący stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej i w konsekwencji jest dotknięta kwalifikowaną wadą skutkującą jej nieważnością, a zatem winna zostać usunięta z obrotu prawnego przez organ odwoławczy. Postanowienie od którego naliczona została opłata zostało wydane zdaniem skarżącego w ramach ustawowych kompetencji organum jako działanie w ramach władztwa publicznego i w trybie współdziałania między organami. Z tego względu nie może pobierać żadnej opłaty od skarżącego. Skarżący stwierdził także, iż zaskarżona decyzja ma charakter szablonowy i brak jest podstawowych przesłanek określonych w art. 107 KPA jak przedmiotu i brak ustalonego stanu faktycznego. Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 23.01.2008r., znak: [...] na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy wydaną przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zgodnie z art. 36 w/w ustawy za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Organ wskazał również, iż przepis ten nie dokonuje rozróżnienia, czy opłatę taką ponosi inwestor lub organ administracji publicznej. Art. 36 w/w ustawy wyznacza jedynie, jaki podmiot i w jakich okolicznościach jest zobowiązany do uiszczenia stosownej opłaty. Kalkulacja kosztów z wyszczególnieniem wykonanych czynności oraz uwzględnieniem narzutu kosztów pośrednich została dołączona do rachunku, a także została ujęta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji płatniczej. Organ drugiej instancji uznał także, że wydanie przedmiotowej opinii należy do czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Województwo – Zarząd Dróg Wojewódzkich. Strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2007r., jako wydanych bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego wydane postanowienie jest opinią organu administracyjnego wydawaną w ramach tak zwanego współdziałania organów w trybie art. 106 Kpa. Ocena w nim zawarta zawiera się w ustawowych kompetencjach organu, co oznacza, że ma on obowiązek wydania opinii. Za wydanie postanowienia w trybie art. 106 Kpa organ nie może pobierać żadnych opłat. Wykonana czynność nie zawiera się w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego określonego w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Skarżący podtrzymał tym samym wyrażone już na etapie odwołania do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego stanowisko o braku podstaw prawnych do pobierania opłat za wydanie w/w postanowienia. Ocena w nim zawarta należy do ustawowych kompetencji organów inspekcji sanitarnej, co oznacza, iż nie mogą z tego tytułu pobierać żadnych opłat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie zawarte w zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do skargi Wojewódzki Inspektor Sanitarny podał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2007 roku, sygn. akt II OSK 19447 06 wyraził pogląd iż "Bez względu na to, czy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmuje działania wyłącznie w ramach własnej kompetencji władczej, czy też jego działania wynikają ze współdziałania z innymi podmiotami np. w ramach współdziałania, o którym mowa w art. 106 Kpa, wobec unormowania art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, będą to działania należące do "nadzoru zapobiegawczego". W art. 3 nie określono co należy rozumieć pod pojęciem "nadzór zapobiegawczy", a jedynie wymieniono kilka przykładów z zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Analiza przykładów przepisu z art. 3 w/w ustawy prowadzi do wniosku, że czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej określone w ustawie Prawo ochrony środowiska są czynnościami wykonywanymi w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W związku z powyższym należy uznać, iż za czynności te pobiera się opłatę zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Opłat tych nie pobiera się za wydanie postanowienia ale za wszystkie działania, które doprowadziły do wydania konkretnego orzeczenia w sprawie. Tym samym uznaje organ naliczona opłata w kwocie 72,59 zł. wynika ze skalkulowanych kosztów bezpośrednich i kosztów pośrednich ponoszonych w PSSE. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sąd zasadne są zarzuty podniesione w skardze. Przede wszystkim wskazać należy, iż wydanie decyzji bez podstawy prawnej jest przesłanką stwierdzenia nieważności. Powyższa przesłanka jest spełniona, jeżeli decyzja została wydana na podstawie normy, która nie wynika z przepisów prawa. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 17 stycznia 2008r., sygn. akt. I FSK 115/2007). W kontekście powyższego stwierdzenia uznać należy, iż przyjęte przez organy administracji stanowisko, zgodnie z którym organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do pobierania opłat określonych w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za wydanie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowych uwarunkowań, jest w ocenie sądu niezasadne. Przepis ten w ust. 1 przyznaje prawo do pobierania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W przedmiotowej sprawie natomiast organy obydwu instancji uznały, że uzgodnienie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowych uwarunkowań zamierzenia budowlanego jest właśnie jednym z podstawowych zadań zapobiegawczego nadzoru sanitarnego działającego w ramach inspekcji sanitarnej. W opinii Sądu wniosek powyższy nie znajduje uzasadnienia głównie z tego względu, iż w treści art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ustawodawca wskazał zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zakres ten w związku z użyciem zwrotu "w szczególności" - nie został przez ustawodawcę określony wyczerpująco. Nie zmienia to jednak faktu, że przy dokonywaniu wykładni art. 3 cyt. ustawy i ustalaniu, jakie działania mieszczą się w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, nie można tracić z pola widzenia, iż przepis ten dotyczy kompetencji nadzorczych organu administracji publicznej. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. Nie jest także dopuszczalne domniemanie kompetencji nadzorczych, co uczyniły organy obu instancji w niniejszej sprawie. Wskazuje się zarazem na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przyznanie Państwowej Inspekcji Sanitarnej kompetencji w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego byłoby właśnie wynikiem wykładni rozszerzającej powyższego przepisu, która nie może mieć miejsca w procesie określania podstaw kompetencji administracyjnej, w tym również kompetencji nadzorczej. Z tego względu Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie podziela stanowczego poglądu zaprezentowanego w wyroku NSA z dnia 14 maja 2007r., II OSK 1944/2006, publ. Lex 307665, iż "skoro uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1), czy też uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 2) jako przykładowo wymienione zadanie należące do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, to oczywiście również do działania w zakresie sanitarnego nadzoru zapobiegawczego należy zaliczyć opiniowanie w trybie art. 106 k.p.a. przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy konieczne dla danej inwestycji jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko". Sąd uznaje bowiem, iż zwrot "w szczególności" nie oznacza dopuszczalności domniemywania kompetencji nadzorczych. Wskazuje on jedynie na zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego i może być regulowany również innymi przepisami rangi ustawowej, regulującymi kompetencje nadzorcze Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W oparciu o powyższe rozważania Sąd stwierdza, że nie istnieje w systemie prawnym norma będąca źródłem kompetencji nadzorczej organów inspekcji sanitarnej, do uzgadniania pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowych uwarunkowań zamierzenia budowlanego, w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. NSA w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., II OSK 1944/2006, publ. Lex 307665, uznał, iż z art. 36 ust. 1 wynika, że przedmiotową opłatę "pobiera się" decyzją administracyjną" za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego". Nie jest to więc opłata za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego, lecz za konkretne "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane" przez właściwy organ "w związku ze sprawowaniem" sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. W innym wyroku z dnia 30 maja 2008 roku sygn. akt. II OSK 579/07, NSA stwierdził, że konieczną przesłanką pobrania opłaty o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych i to niezależnie od tego, czy opłata ta dotyczy wykonanych badań laboratoryjnych czy też innych czynności podjętych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego (art. 3 tej ustawy), bądź zapobiegawczego (art. 4 ustawy) nadzoru sanitarnego. Dlatego organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ma obowiązek ściśle określić czynności, jakie wykonał podejmując działalność z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego oraz sprecyzować koszty wykonania tych czynności. Sformułowanie "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane" przemawia za tym, że opłaty określonej w wymienionym przepisie nie można pobierać za samo sporządzenie i wydanie aktu przez organ. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że w ramach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, zawsze na uwadze należy mieć przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 kpa. W przepisie tym ustawodawca dokonał kwalifikowanego wyliczenia wad prawnych decyzji uniemożliwiających pozostawienie jej w obrocie prawnym. Stwierdzenie przez sąd administracyjny zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 156 kpa skutkować musi stwierdzeniem nieważności decyzji przez sąd administracyjny, stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, bez względu na inne okoliczności sprawy. Przyjąć zatem należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstawy prawnej do obciążenia skarżącego opłatą za sporządzone uzgodnienie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania zamierzenia budowlanego. Tym samym decyzje obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 roku (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności tych decyzji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ppsa.