III SA/Kr 415/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Janusz Bociaga (spr.) Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji na przebudowę zjazdu publicznego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 stycznia 2017 r. po rozpatrzeniu odwołania W. R. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. orzekającej o umorzeniu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji na przebudowę zjazdu publicznego z ul. C na działkę nr [...] obr. nr [...], jedn. ewid. N na czas nieokreślony, działając na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 6, art. 12, art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Zaskarżoną decyzją organ I instancji orzekł w sposób wskazany powyżej. W uzasadnieniu wskazał, że planowane połączenie drogi publicznej ul. C (dz. Nr [...] obr. [...], jedn. ewid. N) odbywa się na drogą wewnętrzną działka nr [...] (stare oznaczenie działki nr [...]) obr. [...], jedn. ewid. N, pozostaje w zarządzie osób fizycznych. Organ wskazał, że w myśl art. 4 pkt. 8 ustawy o drogach publicznych zjazd stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym warunkuje prawo podmiotowe właściciela/ użytkownika nieruchomości przyległej, obejmujące uprawnienie w swobodnym korzystaniu z własności. Zatem zjazd stanowi miejsce dostępu do drogi publicznej. Na gruncie ustawy o drogach publicznych ustawodawca dokonuje wyraźnego odróżnienia zjazdów od połączeń dróg, które znajduje swe rozwinięcie w kolejnych jej regulacjach, a w szczególności w rozdziale 3. Zdaniem organu użycie art. 8 ust. 4 ustawy o drogach publicznych formuły: "połączenie dróg wewnętrznych z drogami publicznymi" pozwala w odniesieniu do drogowych obiektów liniowych zaliczyć je do kategorii połączeń drogi z innymi drogami poprzez skrzyżowanie dróg. W konsekwencji istniejące połączenie drogi wewnętrznej z drogą publiczną wyklucza dostęp z drogi wewnętrznej do drogi publicznej poprzez zjazd. W takiej sytuacji należy uzgodnić projekt budowlany połączenia drogi publicznej (ul. C) z drogą wewnętrzną działka nr [...] i uzyskać zgodę na wejście w teren. Zgodnie z zaopiniowaną koncepcją przebudowy zjazdu publicznego z ul. C na działkę nr [...], warunkiem prawidłowej obsługi komunikacyjnej istniejącej zabudowy zlokalizowanej przy ul. C B jest budowa drogi publicznej stanowiącej połączenie ul. C z projektowanymi drogami dojazdowymi poprzez uzgodnienie projektu budowlanego w ZIKiT. Zatem wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji na lokalizację zjazdu stało się bezprzedmiotowe. W. R. od decyzji Prezydenta Miasta wniósł odwołanie. Zarzucając decyzji naruszenie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania, w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba wydania decyzji co do istoty sprawy. Odwołujący wskazał, iż uzasadnienie decyzji nie przystaje do realiów sprawy, gdyż do chwili obecnej ZIKiT nie kwestionował konieczności przebudowy istniejącego zjazdu, a wręcz przeciwnie koncepcję przebudowy zjazdu zaopiniował pozytywnie. W. R. wskazał, że związku z istniejącymi trudnościami komunikacyjnymi oraz problemem z dojazdem do zakładów rzemieślniczych przy ul. C firmy funkcjonują na granicy opłacalności, nie mogą również dokonać żadnych modernizacji, gdyż brak dostępu do drogi publicznej jest przeszkodą w uzyskaniu pozwolenia na wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych. Powstałe w okolicy inwestycje (targi [...], nowe bloki oraz budujące się kolejne osiedla mieszkaniowe przy ul. G), powodują całkowity paraliż ruchu. Przy ul. C bocznej mieści się ponad 40 firm zatrudniających około 200 osób, do których każdego dnia dojeżdża kilkuset klientów, a teren nie ma zagwarantowanego prawnie dostępu do drogi publicznej. Aktualnie istniejący dojazd, który przebiega przez prywatną działkę W. R. i jego rodziny ma wyłącznie charakter grzecznościowy wobec właścicieli pozostałych nieruchomości. Dojazd jest od lat oceniany przez ZIKiT negatywnie, jako zagrażający katastrofą komunikacyjną i paraliżujący ruch na skrzyżowaniu ul. C i N. W konkluzji odwołania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie stwierdziło, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania Kolegium, które decyzją z dnia [...] 2016 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016r., orzekająca o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji na przebudowę zjazdu publicznego z ul. C (dz. nr [...] obr. [...], jedn. ewid. N) na działkę nr [...] obr. [...], jedn. ewid. N i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazując, iż organ I instancji wszczął postępowanie i prowadził w jego ramach postępowanie wyjaśniające, a następnie informował stronę postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy - a dopiero później uznał, iż wystąpiła bezprzedmiotowość skutkująca obowiązkiem umorzenia postępowania. Organ I instancji nie przytoczył i nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jej podstawy prawnej i nie wskazał jakie względy przemówiły za tym, aby stwierdzić odpadnięcie w toku postępowania przesłanek decydujących o dopuszczalności jego prowadzenia, czyli o istnieniu sprawy administracyjnej, a zatem innymi słowy zaistnienie przeszkód natury prawnej lub faktycznej do wydania pozytywnej lub negatywnej decyzji w przedmiocie przebudowy zjazdu. Kolegium wskazało, że jeżeli organ nie dostrzegał istnienia przesłanek przemawiających za decyzją pozytywną, powinien był orzec w przedmiocie odmowy wydania zgody na przebudowę zjazdu, po uprzedniej analizie okoliczności, które winny rozważyć organy orzekające na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. O ile umorzenie postępowania administracyjnego podyktowane jest przesłankami procesowymi, to istnienie bądź nieistnienie przesłanek materialnych, od których uzależnione jest przyznanie stronie określonego uprawnienia, powinno skutkować merytorycznym rozpatrzeniem żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., II OSK 224/11, LEX nr 1251923). Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia 5 stycznia 2017 r stwierdziło, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Wprawdzie zawiera braki formalne, o których sygnalizowało Kolegium uprzednio w decyzji z [...] 2016 r., niemniej jednak mając na uwadze zasadę szybkości i prostoty postępowania, jak również jego ekonomię, Kolegium postanowiło utrzymać w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji na przebudowę zjazdu publicznego z ul. C na działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N na czas nieokreślony. Organ wskazał, że podnoszona przez organ I instancji kwestia rozróżnienia: "zjazdu" od "skrzyżowania drogi" ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Otóż zgodnie z definicją zjazdu, zawartą w art. 4 pkt. 8 ustawy o drogach publicznych - zjazd stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast połączenie drogi wewnętrznej z drogą publiczną, zdaniem Kolegium, pozwala w odniesieniu do drogowych obiektów liniowych zaliczyć je do kategorii połączeń dróg z innymi drogami poprzez skrzyżowanie dróg. Niewątpliwie działka nr [...] (stare oznaczenie działki [...]) stanowi drogę wewnętrzną, wynika to m. in. z załączonej do wniosku mapy przedstawiającej plan sytuacyjny dot. przebudowy zjazdu publicznego z ul. C. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone dla ruchu pojazdów niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie tych dróg. Zatem zjazd stanowi miejsce dostępu do drogi publicznej, natomiast połączenie dróg należy rozpatrywać w kategorii skrzyżowania dróg z innymi drogami, które znajduje swe uregulowanie w zupełnie odrębnej części ustawy o drogach publicznych. Przechodząc do meritum sprawy, Kolegium wskazało, iż organ administracji związany jest treścią wniosku strony. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie. Zgodnie z treścią wniosku z dnia 26 stycznia 2016 r. W. R. wniósł o wydanie decyzji na przebudowę zjazdu z drogi publicznej ul. C na działkę nr [...]. Zezwolenie na lokalizację lub przebudowę zjazdu znajduje swe uregulowanie w art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Kolegium, nie ma możliwości rozpoznania takiego wniosku, gdyż w przedmiotowa sprawie nie mamy do czynienia ze zjazdem, lecz ze skrzyżowaniem drogi publicznej z drogą wewnętrzną, które uregulowane zostało w art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na fakt, iż brak było podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania wniosku, gdyż odpadała jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej, istniały przesłanki do umorzenia postępowania. W. R. od tej decyzji wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a. przez bezpodstawne umorzenie postępowania w sytuacji gdy zachodzi pilna potrzeba wydania decyzji co do istoty sprawy tj. co do przebudowy zjazdu publicznego, który aktualnie w opinii ZIKiT stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa w komunikacji. Skarżący stwierdził, że przy ul. C mieści się ponad 40 firm zatrudniających 200 osób, do których każdego dnia dojeżdża kilkuset klientów, a teren ten nie ma prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. Aktualnie istniejący dojazd, który przebiega przez prywatne działki ma wyłącznie charakter grzecznościowy. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO i ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (podkreślenie Sądu). Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Definicję legalną zjazdu zawiera art. 4 pkt 8 ustawy, wedle którego stanowi on połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w rozumieniu rozporządzenia zjazdem jest część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem (§ 3 pkt 12 rozporządzenia). Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu lub jego przebudowę. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. wynika, iż zarządca drogi, w drodze decyzji administracyjnej, wyraża zgodę na budowę zjazdu. W przepisie tym nie sprecyzowano dokładnie kryteriów koniecznych do wyrażenia takiej zgody. Oznacza to, iż decyzja taka jest wyrażana w ramach uznania administracyjnego. Należy zatem zaznaczyć, iż uznanie administracyjne dotyczy sytuacji gdy przepisy prawne przewidują możliwość różnego rozstrzygnięcia sprawy. W ramach uznania administracyjnego organ ma pewną swobodę rozstrzygnięcia, co nie oznacza dowolności w wyborze sposobu załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie winno być właściwie i w sposób przekonujący uzasadnione. Winno ono zawierać motywy potwierdzając zasadności takiego a nie innego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie Sad podziela stanowisko Kolegium odnośnie przesłanek umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji na przebudowę zjazdu publicznego. Żądanie skarżącego było jednoznacznie sprecyzowane i dotyczyło zgody na przebudowę zjazdu z drogi publicznej. Tymczasem w niniejszej sprawie nie ma możliwości rozpoznania takiego wniosku. Ponadto wskazać należy na znajdujące się w aktach sprawy pismo odnoszące się do opinii znak: [...] z dnia 16.12.2013 r., gdzie wskazano, że warunkiem zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej istniejącej zabudowy zlokalizowanej przy ul. C jest budowa drogi publicznej stanowiącej połączenie ul. C z projektowanymi drogami dojazdowymi. Do czasu realizacji w/w układu drogowego, obsługa komunikacyjna może odbywać się poprzez przebudowany zjazd z ul. C na relacje prawoskrętne. Po budowie drogi oznaczonej symbolem "KDD w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "C - Ł", przebudowany zjazd publiczny z ul. C na dz. nr [...] jedn. ewid. N winien ulec likwidacji. W sytuacji, gdy projektowany układ komunikacyjny przewiduje, że zjazd publiczny z ul. C na dz. nr [...] ulegnie likwidacji, to wzmacnia bezprzedmiotowość wniosku o przebudowę zjazdu. Treść wniosku strony wyznaczyła zakres przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organ nie jest uprawniony do ingerowania w jego treść. Wniosek strony o wszczęcie postępowania określa przedmiot i zakres tego postępowania. Oznacza to, że o treści żądania decyduje jedynie strona, a organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania tego żądania. W niniejszej sprawie podstawę prawną umorzenia postępowania stanowi art. 105 k.p.a. zgodnie z którym, w przypadku gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania, uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny, natomiast elementy podmiotowe sprawy administracyjnej to podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza natomiast, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka bezprzedmiotowości spełniona jest w szczególności wówczas, gdy w sprawie nie jest dopuszczalne wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK1096/12, LEX nr 1218383). W rozpatrywanej sprawie umorzenie postępowania jest zasadne, gdyż pierwotny wniosek skarżącego był skonstruowany w ten sposób, że odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Bez wątpienia z treści ustawy wynika, że zjazd stanowi miejsce dostępu do drogi publicznej, a nie połączenia tych dróg. Jeśli więc żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem ( II SA 1240/89). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając skargę za bezzasadną, orzekł jak w sentencji wyroku.