III SA/Kr 416/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec NSA Piotr Lechowski Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 września 2006r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].2005r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].2004r., znak: [...], o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z poz. 15 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania ustalono, że S. K. pracowała w latach 1972-2003 jako nauczycielka w warunkach narażenia na nadmierny wysiłek głosowy. S. K. była badana w 2004r. przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...], a następnie przez Instytut Medycyny Pracy w [...], które nie stwierdziły schorzenia zawodowego głosu. W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u S. K. choroby zawodowej, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. W skardze do Sądu Administracyjnego S. K. podniosła, że nie zgadza się z powyższą decyzją. Zarzuciła, że organ nie uwzględnił orzeczenia lekarskiego z [...] 2004r., które dołączyła do akt wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji, a w którym to orzeczeniu lekarz zaznaczył fakt 30 lat pracy jako nauczycielki, natomiast nie wskazał na infekcyjne podłoże schorzenia. Skarżąca podkreśliła też, że nie miała poważnych infekcji, o czym świadczy fakt, że nie przebywała na zwolnieniach lekarskich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, organ nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej. Odnośnie zarzutów skargi podano, że u skarżącej nie rozpoznano przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, a orzeczenia lekarskie w tej kwestii są zbieżne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści §2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), za choroby zawodowe uważa się "choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy czyli tzw. narażeniem zawodowym. Zgodnie z treścią § 8 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, podstawą wydania przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim wydanym przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ocena narażenia zawodowego pracownika. Z treści zaś §6 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, wynika, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W poz. 15 Wykazu chorób zawodowych wymieniono "przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat: guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych lub niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią", występujące w okresie maksymalnie 2 lat od ustania narażenia. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Jeżeli organ administracyjny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, zobowiązany jest, zgodnie z treścią §8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, do uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez wezwanie biegłych lekarzy, którzy wydali orzeczenie lekarskie do uzupełnienia orzeczenia lub wystąpienie do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, bądź też poprzez podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają wskazanych powyżej wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów wydanego rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia odnoszące się do schorzenia głosu są lakoniczne i nie mogą być uznane za wystarczające. Dotyczy to zwłaszcza orzeczenia [...]OMP w [...], które ma bardzo ogólny charakter ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że u badanej nie stwierdzono schorzenia zawodowego. Jest ono to na tyle lapidarne, że nie sposób go skonfrontować z treścią orzeczenia IMP w [...], w którym m.in. rozpoznano u skarżącej przewlekły prosty nieżyt błony śluzowej krtani oraz objawy nieprawidłowego sposobu tworzenia głosu w postaci zwierania fałdów przedsionka krtani i napinania mięśni szyi w czasie fonacji, jak również, że przyczyny rozpoznanych u badanej schorzeń należy wiązać z podłożem infekcyjnym. Nie wiadomo zatem, czy te dwa orzeczenia lekarskie są zbieżne, skoro w pierwszym z nich w ogóle nie ma mowy o rodzaju i etymologii rozpoznanych u badanej schorzeń, a jedynie nie stwierdza się schorzeń zawodowych. Zastrzeżenia budzi też sformułowanie zawarte w orzeczeniu IMP w [...], iż obraz chorobowy jest "zbliżony" do opisywanego przez [...]OMP, skoro w orzeczeniu [...]OMP nie opisano żadnego obrazu chorobowego. Organ administracyjny winien zatem wezwać biegłych o uzupełnienie opinii tak, żeby można było porównać diagnozy. W przeciwnym bowiem wypadku nie można twierdzić, że decyzja wydana została na podstawie zbieżnych opinii biegłych. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest także i to, że organ w ogóle nie ustosunkował się do wyników badań z [...] 2004r. przedłożonych przez skarżącą w toku postępowania odwoławczego. Sam organ pominął to zupełnym milczeniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, także biegli lekarze nie zostali z tym wynikiem zapoznani i się do niego nie ustosunkowali. Nie można zatem uznać, że organ należycie przeprowadził postępowania i wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy. Także i w tym zakresie postępowanie powinno być uzupełnione. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ administracyjny nie wypełnił obowiązków określonych w cytowanym powyżej § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, przez co decyzje organów obu instancji zapadły na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.