III SA/Kr 419/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek NSA Krystyna Kutzner Protokolant Bernadeta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w [...] z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku osiedleniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Dowódca Jednostki Wojskowej [...] decyzją nr [...] z dnia [...] 2007r., wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art.8 ust.1 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych /Dz.U. Nr 179, poz.1750 z późn. Zm./ oraz § 9 w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe /Dz.U. Nr 140, poz. 14877 po rozpatrzeniu odwołania R. Z., utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] nr [...] z dnia [...] 2007r. w sprawie odmowy wypłaty zasiłku osiedleniowego. Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: R. Z. złożył w dniu [...] 2006r. wniosek o wypłatę ryczałtu z tytułu przeniesienia i zasiłku osiedleniowego. We wniosku podał, ze został przeniesiony z garnizonu [...] do garnizonu [...] zgodnie z rozkazem personalnym Dowódcy JW [...] nr [...] z dnia [...] 2006r i w dniu [...] 2006 objął obowiązki służbowe. W związku z przeniesieniem służbowym przesiedlił się bez rodziny na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby i dokonał zameldowania na pobyt stały w [...] ul. [...] . w dniu [...] 2006r. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2006r. Dowódca JW. [...] w [...] przyznał R. Z.: zasiłek osiedleniowy wysokości 50% najniższego uposażenia obowiązującego w dniu objęcia przez żołnierza stanowiska służbowego w nowym miejscu pełnienia służby, ryczałt z tytułu przeniesienia w wysokości 50 % najniższego uposażenia z dnia przesiedlenia się żołnierza. W dniu [...] 2006r. R. Z. złożył wniosek o wypłatę zasiłku osiedleniowego w związku z przesiedleniem się członków rodziny tj żony i syna. Do wniosku dołączył poświadczenie zameldowania na pobyt stały żony M. Z. i syna W. Z., oboje zameldowani w [...] ul. [...] od dnia [...] 2006r. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2007r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w [...] nie przyznał R. Z. zasiłku osiedleniowego W uzasadnieniu decyzji podano, że R. Z. zameldował się na pobyt stały w [...] ul. [...][...] 2006r. tj. przed dniem objęcia obowiązków służbowych w nowym miejscu pełnienia służby. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano § 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia służbowe i podróże służbowe, z którego wynika, że w razie przeniesienia służbowego żołnierza do miejscowości , w której są oni zameldowani na stałe należności przeniesieniowe nie przysługują. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. Z. podając, że w dniu [...] 2006r. objął obowiązki służbowe po przybyciu z garnizonu [...] Ponieważ początkowo przenosił się sam, bez rodziny złożył w dniu [...].2006r. wniosek o wypłatę zasiłku tylko dla niego, który otrzymał. A po zameldowaniu żony i syna złożył wniosek o wypłatę zasiłku dla nich, jednak zasiłek nie został przyznany. Dowódca JW. [...] decyzją nr [...] z dnia [...] 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że przeniesienie R. Z. z [...] do [...] - JW. [...] nastąpiło na podstawie rozkazu personalnego nr[...]z dnia [...] 2006r. Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] i było niewątpliwie przeniesieniem służbowym w rozumieniu przepisu § 2 pkt 4 powoływanego rozporządzenia. Obowiązki na nowym stanowisku żołnierz objął w dniu [...] 2006r., a zameldowanie na pobyt stały w [...] dokonane zostało w dniu [...] 2006r., a więc przed przeniesieniem służbowym. W takiej sytuacji zastosowanie ma § 9 rozporządzenia, który wyłącza prawo żołnierza do zasiłku osiedleniowego, gdyż żołnierz jest przeniesiony służbowo do miejscowości w której on lub jego małżonek są zameldowani na pobyt stały. Od powyższej decyzji skargę złożył R. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji podał, że organ niewłaściwie interpretuje przepis § 9 rozporządzenia, albowiem w chwili przeniesienia służbowego z [...] do [...] był faktycznie wcześniej zameldowany w [...], lecz żona została zameldowana dopiero w dniu [...] 2006r. W tej sytuacji nie została spełniona przesłanka równoczesnego zameldowania małżonków w tej samej miejscowości do której został przeniesiony. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymano dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do wykładni § 9 rozporządzenia podano, że wystarczy gdy jedno z małżonków będzie zameldowane na pobyt stały w miejscowości do której nastąpiło przeniesienie służbowe żołnierza, a żołnierz nie będzie uprawniony do zasiłku osiedleniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.12707 Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.169/ nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi, zarzutami, wnioskami oraz powołana podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Bezspornym w sprawie są ustalenia faktyczne, z których wynika, że R. Z. pełnił służbę w garnizonie [...] i zamieszkiwał na terenie [...]. W dniu [...] 2006r. zameldował się na pobyt stały w [...] ul. [...] , w lokalu mieszkalnym otrzymanym z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Rozkazem personalnym nr [...] Dowódcy Jednostki nr [...] z dnia [...] 2006 został przeniesiony służbowo do [...], a w dniu [...] 2006r. objął obowiązki służbowe. Żona M. Z. wraz z synem W. /ur. [...] 2006r. w [...]/ zostali zameldowani w przedmiotowym lokalu w [...] w dniu [...] 2006r. Zagadnieniem spornym jest wykładnia przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe w zakresie regulacji dotyczącej dodatku osiedleniowego. Organy oparły swoje rozstrzygnięcie na podstawie § 9 powołanego rozporządzenia, opierając się wyłącznie na językowej wykładni tego przepisu. Jest rzeczą bezsporną, że wykładania językowa jest wykładnią, którą stosujemy jako pierwszą w stosunku do wykładni systemowej i wykładni celowościowej. Równocześnie jednak wskazuje się szereg okoliczności uzasadniających odstąpienie od sensu językowego przepisu w sytuacji gdy wykładania językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne lub niesprawiedliwe, a zatem do takich sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów sprzecznych zarówno z wykładnią systemową jak i celowościową. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, stąd też dokonana przez organy wykładania § 9 rozporządzenia nie może się ostać, albowiem prowadzi do rezultatów sprzecznych zarówno z wykładnią systemową jak i wykładnią celowościową. Ustawa z dnia 11 września 2003r. Służba wojskowa żołnierzy zawodowych w przepisie art.86 ust.1 stanowi, że żołnierzowi zawodowemu przeniesionemu do pełnienia służby wojskowej w innej miejscowości albo skierowanemu do wykonywania zadań służbowych poza stałym miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania przysługują należności za przeniesienia i podróże służbowe. Ust.2 zawiera zaś delegacje dla Ministra Obrony Narodowej , który w drodze rozporządzenia ma określić wysokość oraz tryb przyznawania należności za przeniesienia i podróże służbowe, z uwzględnieniem sposobu obliczania czasu podróży służbowej oraz rodzaju należności i sposobu ustalania ich wysokości oraz terminów i trybu wypłaty tych należności. Tym samym całość regulacji dotyczącej problematyki należności za przeniesienia służbowe znalazła się w akcie wykonawczym tj w rozporządzeniu MON z dnia 28 maja 2004r. Przepis § 3 ust.1 rozporz. wymienia rodzaje należności, które przysługują żołnierzowi z tytułu przeniesienia służbowego, a jednym z rodzajów tej należności jest wymieniony w pkt 4 zasiłek osiedleniowy. Z kolei w § 6 ust.1 rozporz. określona została zasada kiedy można nabyć zasiłek osiedleniowy. Zgodnie z tym przepisem żołnierzowi, który w związku z przeniesieniem służbowym przesiedlił się na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej przysługuje zasiłek osiedleniowy. Z powyższego przepisu w sposób bezsporny wynika, iż aby nabyć prawo do zasiłku osiedleniowego muszą być spełnione dwie przesłanki: przeniesienie służbowe i związane z tym przeniesieniem przesiedlenie się żołnierza na pobyt stały. Od tej zasady wyrażonej w § 6 rozporządzenia wprowadzone zostały dwa wyjątki określone w § 9 rozporządzenia. Oba wyjątki związane są z drugą z wymaganych przesłanek dla nabycia zasiłku osiedleniowego tj z przesłanką przesiedlenia się żołnierza. I tak § 9 stanowi, że zasiłek osiedleniowy nie przysługuje w razie przeniesienia służbowego żołnierza do poprzedniego miejsca pełnienia służby, w którym on sam lub jego małżonek nadal posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny, albo do miejscowości w której są oni zameldowani na pobyt stały. W pierwszej z opisanych sytuacji przeniesie służbowe do poprzedniego miejsca pełnienia służby gdzie żołnierz lub jego małżonek nadal posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny traktuje się jako przeniesienie służbowe, które nie łączy się z przesiedleniem na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby, jest to powrót do wcześniejszego miejsca pełnienia służby, stąd też w takiej sytuacji zasiłek osiedleniowy nie przysługuje. Natomiast druga sytuacja wskazana w § 9, która powoduje, ze zasiłek osiedleniowy nie przysługuje ma miejsce wówczas gdy przeniesienie służbowe żołnierza następuje do "miejscowości w której są oni zameldowani na pobyt stały". Dla wyróżnienia tej sytuacji posłużono się kryterium zameldowania na pobyt stały. I tutaj pojawia się zasadnicze pytanie o cel i funkcje jakie rozwiązanie to ma realizować, a tym samym w jakich stanach faktycznych może być stosowane. Ograniczenie się do wykładni językowej tego przepisu prowadzi do takiej sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie, gdzie w sposób nie budzący wątpliwości następuje przesiedlenie się żołnierza na pobyt stały wraz z rodziną w związku przeniesieniem służbowym, ale fakt, że zameldowanie żołnierza na pobyt stały nastąpił dwa miesiące przed objęciem przez żołnierza stanowiska służbowego pozbawia go prawa do zasiłku osiedleniowego. A z drugiej strony wykładnia językowa tego przepisu pozwalała by na przyznanie zasiłku osiedleniowego w takiej sytuacji gdy żołnierz został przeniesiony służbowo do miejscowości w której mieszkał i nadal mieszka, ale nie jest w niej zameldowany na pobyt stały. Tak więc faktycznie nie dochodzi do przesiedlenia na pobyt stały do nowego miejsca pełnienie służby, albowiem tym nowym miejscem pełnienia służby stała się miejscowość w której żołnierz już mieszkał. A mimo to byłby uprawniony do otrzymania zasiłki osiedleniowego, albowiem nie jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości w której mieszka. Te dwa różne stany faktyczne, w którym w pierwszym dochodzi do przesiedlenia na pobyt stały, a mimo to zasiłek osiedleniowy nie przysługuje i drugi stan faktyczny w którym nie dochodzi do przesiedlenia, a mimo to zasiłek osiedleniowy przysługuje, powodują, że zasadne staje się pytanie, czy taka wykładnia nie prowadzi do rezultatów sprzecznych zarówno z wykładnią systemową jak i wykładnią celowościową tego rozwiązania. Stąd też koniecznym jest podjęcie próby ustalenia treści powyższego przepisu z uwzględnieniem innych rodzajów wykładni. Przede wszystkim przepis § 9 reguluje wyjątki od zasady wynikającej z § 6 , tym samym dokonując wykładni § 9 nie można się ograniczyć tylko do tego przepisu ,ale trzeba całościowo spojrzeć na regulację dotyczącą zasiłku osiedleniowego. Wykładnia § 9 nie może tym samym prowadzić do takich rezultatów, które byłby sprzeczne z zasadą zawartą w § 6, a do takich właśnie wyników prowadzi wykładnia językowa. Dlatego też koniecznym jest przyjrzenie się kryterium, którym się posłużono w § 9 dla wskazania tego wyjątku, którym jest zameldowanie na pobyt stały. Problematyka zameldowania, wymeldowania jest uregulowana w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974r. o Ewidencji ludności i dowodach osobistych /t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz.993 z późn.zm./. Zgodnie z art.1 ust.2 powołanej ustawy, ewidencja ludności polega na rejestracji danych o miejscu pobytu osób. Pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod wskazanym adresem z zamiarem stałego pobytu /art.6 ust.1/. Ustawa wprowadza obowiązek meldunkowy, który między innymi polega na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego. A zatem zameldowanie na pobyt stały danej osoby to zarejestrowanie jej zamieszkania w określonej miejscowości pod konkretnie wskazanym adresem z zamiarem stałego pobytu. Wprowadzenie obowiązku meldunkowego ma prowadzić do takich sytuacji, w których faktyczne miejsce pobytu stałego danej osoby jest zgodne z danymi zawartymi w ewidencji ludności. Tym samym posłużenie się w § 9 rozporządzenia kryterium zameldowania na pobyt stały, to posłużenie się kryterium zamieszkania w danej miejscowości z zamiarem pobytu stałego, potwierdzeniem którego jest właśnie zameldowanie. W praktyce niejednokrotnie dochodzi do takich sytuacji, w których miejsce pobytu stałego danej osoby jest rozbieżne z danymi zawartymi w ewidencji ludności. A zatem w takich przypadkach, dane zawarte w ewidencji ludności dotyczące zameldowania na pobyt stałej danej osoby pozostają w sprzeczności z faktycznym miejscem zamieszkiwania tej osoby z zamiarem stałego pobytu. Czy w związku z tym posłużenie się w § 9 rozporz. kryterium zameldowania na pobyt stały, ma oznaczać: miejsce pobytu stałego danej osoby, potwierdzeniem którego jest zameldowanie na pobyt stały, czy też kryterium to należy traktować czysto formalnie i brać pod uwagę wyłącznie miejsce zameldowania na pobyt stały danej osoby w oderwaniu od miejsca faktycznego pobytu stałego danej osoby. Zdaniem Sądu użyte w § 9 kryterium zameldowania na pobyt stały użyte zostało w tym pierwszym znaczeniu, czyli ma potwierdzać faktyczne miejsce pobytu stałego danej osoby. Jeżeli zatem w danym stanie faktycznym zameldowanie na pobyt stały danej osoby jest odmienne od faktycznego miejsca pobytu stałego danej osoby, nie można kierować się wyłącznie formalną przesłanką zameldowania na pobyt stały dla ustalenia czy z przeniesieniem służbowym żołnierza łączy się przesiedlenie na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby czy też takie przesiedlenie nie ma miejsca. Tym samym zgodnie z § 9 rozporządzenia należności o których mowa w § 5 i 6 nie przysługują w razie przeniesienia służbowego żołnierza do miejscowości w której są oni zameldowani na pobyt stały, tzn. jeżeli miejsce zameldowania jest zgodne z faktycznym miejscem pobytu . Jeżeli zaś przeniesienie służbowe żołnierza następuje do miejscowości w której są zameldowani na pobyt stały, ale faktyczne miejsce ich pobytu jest inne i żołnierz dopiero dokona przesiedlenia się do miejsca gdzie jest już zameldowany na pobyt stały, to zdaniem Sądu spełnia przesłankę do otrzymani zasiłku osiedleniowego. Taka wykładnia jest zgodna z zasadą wynikającą z § 6 zgodnie z którą zasiłek osiedleniowy przysługuje żołnierzowi, który w związku z przeniesieniem służbowym przesiedlił się na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby . A więc przesłanką jest faktyczne przesiedlenie się na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby, a dokument zameldowania na pobyt stały w nowym miejscu pełnienia służby potwierdza faktyczne przesiedlenie. Jeżeli zatem nie byłoby faktycznego przesiedlenia do nowego miejsca pełnienia służby, albowiem żołnierz już zamieszkiwał w tym miejscu, ale bez zachowania obowiązku zameldowania, a którego dokonał dopiero po przeniesieniu służbowym , nie może nabyć prawa do zasiłku osiedleniowego. Proponowana wykładnia jest również zgodna z rolą i charakterem przepisów dotyczących obowiązku meldunkowego uregulowanego w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974r. o Ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wreszcie istotną kwestią jest cel i funkcja jaką ma pełnić zasiłek osiedleniowy, którego wysokość jest zróżnicowana w zależności czy żołnierz przesiedla się sam, czy z rodziną. Podstawową funkcją tego świadczenia pieniężnego jest obniżenie kosztów związanych z dokonanym przesiedleniem do którego doszło w związku z przeniesieniem służbowym. Stąd też przepisy rozporządzenia dotyczące zasiłku osiedleniowego winny być interpretowane w sposób, który pozostawałby w zgodzie z powyższym celem. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a w zw. z art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ uchylił zaskarżoną decyzję i decyzje organu I instancji.