III SA/Kr 422/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Ewa Michna Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 lutego 2019 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2019 r. znak [...] o odmowie przyznania M. C. (zwanej dalej w skrócie skarżącą) świadczenia wychowawczego na dzieci R. C. w wysokości 500 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 kwietnia 2019 r. i w wysokości 435,50 zł w okresie od dnia 1 maja 2019 r. do dnia 27 maja 2019 r. oraz na N. C. w wysokości 500 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 września 2019 r. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) i art. 4, art. 5, art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.). Uzasadnienie powyższej decyzji wskazuje na następujący stan faktyczny: Skarżąca zwróciła się do Burmistrza wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci R. C. i N. C. Burmistrz decyzją z dnia [...] 2018 r. znak [...] odmówił skarżącej wnioskowanego świadczenia ze względu na brak spełnienia przesłanek z przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2018 r. znak [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] 2019 r. Organ dokonał ustaleń, iż skarżąca jest osobą rozwiedzioną – samotnie wychowującą dzieci. Rozwód został orzeczony wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt [...]. Jednocześnie zostały zasądzone alimenty od ojca dzieci K. C. na rzecz R. C. w wysokości 500 zł miesięcznie oraz na rzecz N. C. w wysokości 500 zł miesięcznie. Egzekucja alimentów pozostawała w 2017 r. bezskuteczna, co stwierdza zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym z dnia 9 października 2018 r. Ponadto skarżąca pobierała w roku 2017 świadczenie z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości 1000 zł (w 2017 r. kwotę 12.000 zł). Skarżąca przedłożyła organowi w dniu 25 października 2018 r. protokół z posiedzenia przed Sądem Rejonowym Zamiejscowy Wydział Cywilny z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt [...], z którego wynikało, że skarżąca zrzeka się prawa do alimentów określonych w pkt V wyroku Sądu Okręgowego z dnia 6 października 2015 r. włącznie z alimentami z tego tytułu zaległymi, jednocześnie zrzekając się zaległych alimentów wraz z odsetkami zasadzonymi na rzecz R. C. i N. C. w punkcie II wyroku z dnia 6 października 2015 r. Ponadto skarżąca w protokole oświadczyła, że przyjmuje pełny ciężar utrzymania dzieci do osiągnięcia pełnoletności dzieci: R. C. do maja 2019 r. i N. C. do stycznia 2021 r. Materiał dowody został uzupełniony o zaświadczenie Komornika sądowego z dnia 15 stycznia 2019 r. znak [...], z treści, którego wynikało, że postępowanie egzekucyjne o egzekucję należności alimentacyjnych prowadzone przeciwko dłużnikowi K. C. na rzecz uprawnionych osób: R. i N. C. zostało umorzone postanowieniem z dnia 24 stycznia 2018 r. wobec zapłaty należności. Organ, dokonując oceny powyższych ustaleń w świetle przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa wychowywaniu dzieci, stwierdził, że nie został spełniona żadna z przewidzianych tym przepisem przesłanek przyznania świadczenia wychowawczego, ponieważ okoliczności, w jakich doszło do zrzeczenia się przez skarżącą alimentów świadczonych przez K. C. na rzecz dzieci nie uprawniają do uznania, że zrzeczenie to jest obiektywnie usprawiedliwione. Zdaniem organu rezygnacja z alimentów na rzecz dzieci nie nastąpiła w związku z obiektywną przeszkodą do ich świadczenia przez drugiego rodzica, ale w ramach i na poczet rozliczeń majątkowych pomiędzy byłymi małżonkami. Stosownie do zapisów ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w dniu 14 grudnia 2017 r. skarżąca zrezygnowała z alimentów na rzecz dzieci, przyjmując pełny ciężar ich utrzymania odpowiednio do 2019 r. oraz do 2021 r., a tym samym nie została spełniona również wprost określona przesłanka z art. 8 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy. Skarżąca w odwołaniu od ww. decyzji podniosła, że decyzja jest krzywdząca z tego powodu, iż w wyniku zawartej z mężem ugody w sprawie o podział majątku, wbrew własnej woli musiała "zrezygnować chwilowo" z alimentów na dzieci na rzecz spłaty domu. Kwota do spłacenia wynosi 120 000 zł i stanowi w jej ocenie ogromne obciążenie finansowe. Podniosła, że wyrok rozwodowy zawierający rozstrzygnięcie w zakresie alimentów nie został uchylony, zmieniony i funkcjonuje nadal w obrocie prawnym, jako wyrok prawomocny zaopatrzony w klauzulę wykonalności jako tytuł wykonawczy. Dodała, że decyzja o treści ugody z byłym mężem podyktowana była jedynie potrzebą zagwarantowania dzieciom "dachu nad głową". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazało, że organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu, realizując wytyczne Kolegium, uzupełnił ustalenia faktyczne w kierunku stwierdzenia, czy postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi K. C. w dalszym ciągu jest prowadzone. Organ pomocowy ustalił, że nie jest ono prowadzone, gdyż zostało umorzone postanowieniem z dnia 24 stycznia 2018 r. Organ wskazał, że skarżąca nie przekroczyła kryterium dochodowego, ponieważ w roku 2017 uzyskała dochód w wysokości 12 793,60 zł z tytułu stypendium w wysokości 793,60 zł oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 12 000. Miesięczny dochód na osobę w rodzinie wyniósł 355,38 zł (12.793,60 zł/12 miesięcy/3 osoby) i nie przekroczył kwoty kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. Kwestią wymagającą ustalenia było, czy zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z treści przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa wychowywaniu dzieci, uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczeń wychowawczych. Przepis ten obowiązuje od dnia 1 sierpnia 2017 r. i jego złożeniem było, by świadczenie wychowawcze na dziecko było przyznane osobie samotnie wychowującej dziecko dopiero po wyczerpaniu możliwości dochodzenia świadczeń alimentacyjnych od drugiego rodzica dziecka, chyba, że z przyczyn obiektywnych jest to niemożliwe. Zmiana ta jest zgodna z konstytucyjną zasadą pomocniczości państwa, zgodnie z którą państwo wspiera rodziny z dziećmi, jednak w pierwszej kolejności obowiązek zaspokojenia potrzeb dziecka spoczywa na jego rodzicach. Unormowanie to nakłada na rodziców samotnie wychowujących dzieci nie tylko obowiązek ustalenia w drodze sądowej alimentów na rzecz dziecka od drugiego z rodziców, ale i wyczerpanie możliwości otrzymania tych alimentów, łącznie z ustaleniem prawa do świadczenia alimentacyjnego. Kolegium wskazało, odnosząc się ściśle do niniejszej sprawy, że nie można przyjąć, opierając się na literalnej treści art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, że na dzień ustalania uprawnień do świadczeń wychowawczych skarżąca wyczerpała możliwości wyegzekwowania alimentów od zobowiązanego jej byłego męża, łącznie z wystąpieniem o świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Okoliczności podnoszone w odwołaniu, dotyczące zawartej ugody sądowej w sprawie o podział majątku pomiędzy byłymi małżonkami nie mogą stanowić podstawy do wyłączenia stosowania art. 8 ust. 2 ustawy, ponieważ nie mieszczą się w zamkniętym katalogu stanów faktycznych wskazanych w tym przepisie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła naruszenie: - art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że prawomocny tytuł wykonawczy w przedmiocie alimentów na małoletnie dziecko od rozwiedzionego małżonka, nie stanowi "ustalonego, na rzecz tego dziecka od jego rodzica, świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd"; - art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji wbrew literalnemu brzmieniu art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, co poczytywać można za działanie dowolne organu, - art. 7 kpa poprzez rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela, - art. 7a kpa poprzez rozstrzygnięcie powziętych wątpliwości odnoszących się do brzmienia art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci na niekorzyść skarżącej, przy czym nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od tej zasady przewidziane w art. 7a § 2 kpa, - art. 8 § 1 i 2 kpa poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z poglądem wyrażonym przez organ na etapie uprzedniego rozpoznawania sprawy, co stoi w sprzeczności z dyspozycją do pogłębiania zaufania strony do działań organów administracji publicznej. Zdaniem skarżącej na skutek wskazanych uchybień, doszło do wydania decyzji, która odbiera prawo do świadczeń przewidzianych przez ustawodawcę, wbrew założeniom celowościowym ustawy, która je wprowadziła. Wskazała, że z brzmienia przepisu art. 8 ust. 2 powołanej ustawy nie wynika, że świadczenie wychowawcze uzależnione jest w jakiejś mierze od egzekucji zasądzonych alimentów. Zdaniem skarżącej w decyzji wprowadza się drugą kategorię, tj. konieczność wyczerpania możliwości otrzymania tychże alimentów. Skarżąca podkreśliła, że postanowienia zawarte w ugodzie sądowej mają charakter czysto umowny, a sprowadzają się w istocie do kompensacji wzajemnych roszczeń. Co więcej, należałoby stwierdzić, iż alimenty na małoletnie dzieci są de facto uiszczane przez jej byłego męża, tyle tylko, iż są kompensowane przez roszczenia wzajemne. Wskazała także, iż w niniejszej sprawie organy administracji w istocie powzięły wątpliwości co do brzmienia ww. przepisu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 – j.t. ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – j.t.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzających doprowadziła sąd do przekonania, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zasadniczo ustalenia dotyczące stanu faktycznego nie są sporne , jednakże ich interpretacja w świetle art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci jest w ocenie Sądu błędna, sprzeczna z celem ustawy i doprowadziła do niewłaściwej subsumcji, podczas gdy zdaniem Sądu nie ma on zastosowania w stanie faktyczny rozpatrywanej sprawy. . Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie, przy czym świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł (art. 5 ust. 3). Natomiast art. 8 ust. 1 ustawy formułuje negatywne przesłanki stanowiąc, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli: 1) dziecko pozostaje w związku małżeńskim; 2) dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej; 3) pełnoletnie dziecko ma ustalone prawo do świadczenia wychowawczego na własne dziecko; 4) członkowi rodziny przysługuje za granicą na dziecko świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia wychowawczego, chyba, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W myśl art. 8 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze na dane dziecko nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz tego dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, chyba że: 1) drugie z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone; 4) sąd zobowiązał jedno z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka; 5) dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. Z analizy akt sprawy wynika, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia wychowawczego było ustalenie przez organy obu instancji, że zachodzi przesłanka negatywna określona w art. 8 ust. 2 ustawy, tj. że nie przysługują skarżącej alimenty na rzecz dzieci , bowiem w ocenie organów w zawartej pomiędzy byłymi małżonkami ugodzie sądowej doszło do zrzeczenia się przez skarżącej alimentów na rzecz dzieci. Tymczasem zasądzone alimenty i powstały dług alimentacyjny mocą wspomnianej ugody sądownej został " rozliczony " na poczet rat z tytułu spłaty domu , w którym skarżąca po rozwodzie pozostała i zamieszkuje wraz z dziećmi, co jest zabezpieczeniem podstawowej potrzeby życiowej dzieci. Tytuł wykonawczy, jakim jest wyrok zasadzający alimenty nie został wyeliminowany z obrotu prawnego. Nie jest rzeczą tut. Sądu ocena tej ugody, gdyż uczynił to Sąd Rejonowy uznając przyjęte w niej rozwiązania za dopuszczalne. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (druk sejmowy z 7 czerwca 2017 r. nr 625), na podstawie, którego dotychczasową treść art 8 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oznaczono jak ust. 1 i dodano ust. 2 (art 15 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin Dz.U. 2017 r., poz. 1428) wskazano, że: "w związku z napływającymi do MRPiPS sygnałami o pojawiających się przypadkach składania przez rodziców dziecka, którzy nie są małżeństwem, niezgodnych ze stanem faktycznym oświadczeń, że są osobami samotnie wychowującymi dziecko, przede wszystkim w celu wyłączenia drugiego z rodziców ze składu rodziny i jego dochodu, proponuje się wprowadzenie dla osoby deklarującej samotne wychowywanie dziecka wymogu ustalenia alimentów na rzecz dziecka od drugiego rodzica". Jak wynika z cytowanego uzasadnienia projektu rządowego zmieniającego ustawę – wprowadzenie ust. 2 do treści art. 8 miało zupełnie inny cel i odnosiło się do innych stanów faktycznych tzn. by świadczenie wychowawcze na dziecko było przyznawane osobie samotnie wychowującej dziecko dopiero po wyczerpaniu możliwości dochodzenia świadczeń alimentacyjnych od drugiego rodzica dziecka, chyba że z przyczyn obiektywnych tj. np. gdy drugi z rodziców nie żyje lub ojciec dziecka jest nieznany, jest to niemożliwe. A taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Stwierdzić należy zatem, że organy obu instancji rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia błędnie oceniły stan faktyczny uznając, ze skarżąca zrzekła się alimentów na rzecz dzieci podczas, gdy taka sytuacja byłaby niedopuszczalna w świetle zasad wynikających z Działu III Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dz.U.2017.682 t.j. z dnia 2017.03.30 ) Mając powyższe na uwadze, należało uchylić zaskarżoną i ją poprzedzającą decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a wzw z art. 135 p.p.s.a., Przy ponownym o rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu, co do konsekwencji ugody sądowej, bowiem nie może ona skutkować automatycznym uchyleniem tytułu wykonawczego dotyczącego alimentów, jak to przyjęły organy.