III SA/Kr 423/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata E. O. - Kancelaria Adwokacka K ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Burmistrz decyzją z dnia [...] 2011 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 1-4, art. 4, art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 2pkt 2, ust. 3, 4, 6pkt 1,7, 9, 10 i 11, art. 7 ust. 1,5,7,8,9, 10, 11, 12 i 13, art. 8 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), § 2-5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.), uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 25 lutego 2004r. w sprawie: obniżenia wskaźnika procentowego, od którego zależy wysokość dodatku mieszkaniowego łącznie z ryczałtem, zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 2 grudnia 2004r. oraz art. 104 w związku z art. 107 kpa, przyznał S. T. dodatek mieszkaniowy w wysokości: 72,89 zł miesięcznie na okres 6 miesięcy, tj. od 1 lutego 2011 r. do 31 lipca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził, że na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i deklaracji o dochodach ustalono, że S. T. spełniała warunki uzasadniające przyznanie jej dodatku mieszkaniowego. Następnie w uzasadnieniu przedstawiono wyliczenie przyznanego dodatku mieszkaniowego w oparciu o dane mające wpływ na jego wysokość. Od powyższej decyzji S. T. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła, że przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego wliczono do dochodu dodatek pielęgnacyjny jej i syna, co w jej przekonaniu było niezgodne z obowiązującym prawem, gdyż dodatków pielęgnacyjnych nie wlicza się do dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 lutego 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 3 ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, jak też art. 6 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, a także § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podało, że S. T. wraz z córką G. i synem J. zamieszkują w mieszkaniu spółdzielczym, stanowiącym ich własność, o powierzchni użytkowej 47,80 m2. Średni miesięczny dochód ich gospodarstwa domowego w okresie pełnych trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku o dodatek, tj. w miesiącach październik, listopad i grudzień 2010r. - wynosił 2.544,79 zł, czyli na osobę odpowiadał on kwocie 848,26 zł., a więc stanowił 120,1% najniższej emerytury, obowiązującej w dniu złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Dochód ten stanowiły: emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym S. T. w łącznej kwocie 951,10 zł, renta jej córki G. w wysokości 706,29 zł oraz renta wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym jej syna J. w łącznej kwocie 887,39 zł. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego dla 3 osób nie może przekraczać 45 m2, lecz w przypadku S. T. normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2 z uwagi na jej niepełnosprawność. Wobec tego Kolegium uznało, że mieszkanie S. T. nie przekracza powierzchni normatywnej, która po powiększeniu wynosi 60 m2. Natomiast w przypadku S. T. wydatki na lokal mieszkaniowy wyniosły 429,72 zł i należało do nich doliczyć ryczałt na zakup opału, który wynosi 24,89 zł, ponieważ przedmiotowy lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody oraz instalację gazu przewodowego. Zatem normatywne wydatki na mieszkanie S. T. wyniosły 454,61 zł. W myśl art. 6 ust. 9 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w przypadku S. T., wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, przypadającymi na zajmowany lokal mieszkalny, a kwotą stanowiącą 15% dochodów trzyosobowego gospodarstwa domowego, którą to kwotę strona ma obowiązek ponosić jako osoba ubiegająca się o dodatek. Średni miesięczny dochód jej gospodarstwa domowego wynosił 848,26 zł, co oznacza, że 15% tego dochodu, odpowiadało kwocie 381,72 zł. Zgodnie z przytoczonymi przepisami Kolegium obliczyło wysokość należnego S. T. dodatku mieszkaniowego na kwotę 72,89 zł. W ocenie Kolegium zarzut S. T., że przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego niezgodnie z obowiązującym prawem wliczono do dochodu gospodarstwa domowego dodatek pielęgnacyjny jej i syna, był bezpodstawny, ponieważ wliczanie do dochodu kwoty dodatku pielęgnacyjnego wynika z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przepis ten bowiem, określając, co należy uważać za dochód, nie przewiduje wyłączenia z dochodu dodatku pielęgnacyjnego. Skargę na decyzję SKO wniosła S. T., zarzucając, że przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego wliczono do dochodu dodatek pielęgnacyjny jej i syna, co było niezgodne z obowiązującym prawem. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie opatrzonym datą 8 czerwca 2011 r. skarżąca wniosła o przyznanie jej prawa pomocy, w tym ustanowienie adwokata z urzędu. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 1 lipca 2011 r. umorzył postępowanie w części obejmującej żądanie zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowił dla skarżącej adwokata. Rozprawa wyznaczona na dzień 5 lipca 2011 r. została odroczona, lecz skarżąca w tym dniu złożyła wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Dlatego WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 26 września 2011 r. odmówił sporządzenia uzasadnienia. Na rozprawie w dniu 15 lutego 2012r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę oraz wniosła zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 tej ustawy, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Ponieważ art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wymienia wprost dodatku pielęgnacyjnego jako świadczenia niepodlegającego wliczeniu do dochodu, w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się dwa stanowiska. Według pierwszego z nich oba świadczenia - zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny - mają identyczny cel i dlatego z punktu widzenia ich wpływu na ustalenie wysokości dochodu, od którego zależy przyznanie dodatku mieszkaniowego, powinny być traktowane identycznie. Przy interpretacji przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie można poprzestać bowiem na literalnym brzmieniu tego przepisu, lecz należy zastosować wykładnię celowościową, która prowadzi do wniosku, że oba te świadczenia (zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny) nie powinny być wliczane do dochodu, od którego zależy przyznanie dodatku mieszkaniowego. Taki pogląd został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2003r. sygn. akt l SA 1700/02 -Lex Omega nr 148863; z dnia 19 kwietnia 2007r. sygn. akt l OSK 744/06 - Lex Omega nr 320111 i z dnia 9 lipca 2008r., sygn. akt l OSK 1277/07 - Lex Omega nr 491088. Natomiast odmienne stanowisko wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2004r. sygn. akt K 16/03 (OTK-A z 2004r. nr 7, poz. 68). Trybunał, stwierdzając, że art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazał jednocześnie w uzasadnieniu, że zasiłek pielęgnacyjny nie podlega wliczeniu do dochodu, natomiast dodatek pielęgnacyjny takiemu wliczeniu podlega. Takie samo stanowisko w judykaturze sądów administracyjnych zajął NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2008r, sygn. akt l OSK 194/07 (Lex Omega nr 454019), w którym stwierdził, że przy wykładni tego przepisu w pierwszej kolejności należy posługiwać się wykładnią językową, bowiem z zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych definicji dochodu wynika jednoznacznie, że katalog wyłączeń od dochodu ma charakter zamknięty i dodatek pielęgnacyjny nie mieści się w tym katalogu. Dodatek pielęgnacyjny podlega zatem wliczeniu do dochodu, o którym mowa w tym przepisie. Skoro więc wykładnia językowa tego przepisu daje jednoznaczny wynik, to stosowanie wykładni funkcjonalnej i celowościowej tego przepisu jest nieuzasadnione. Taka właśnie interpretacja art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych została przyjęta przez organy obu instancji w kontrolowanym postępowaniu, gdyż organy, orzekając w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego, zaliczyły dodatek pielęgnacyjny otrzymywany przez skarżącą oraz jej syna do dochodu rodziny skarżącej. W tym miejscu należy wskazać, że w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009r., sygn. akt l OPS 8/09 (Lex Omega nr 531150) orzeczono, że dodatku pielęgnacyjnego, określonego w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004r., Nr 39, poz. 353 ze zm.) nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Uchwała ta, podjęta na skutek wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, miała na celu usunięcie rozbieżności orzecznictwa sądów administracyjnych w tej kwestii. Wyjaśnić zaś trzeba, że na podstawie art. 269 § 1 ppsa uchwały składu siedmiu sędziów NSA są co do zasady wiążące dla sądów administracyjnych. W uzasadnieniu powołanej uchwały podkreślono, że dostrzegając różnice pomiędzy dwoma analizowanymi świadczeniami pielęgnacyjnymi - dodatkiem i zasiłkiem - na które zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2004r., więcej argumentów przemawia za koniecznością ich podobnego traktowania w kontekście uprawnień do otrzymywania dodatku mieszkaniowego. Wszystko to razem prowadzi do wniosku, że zasiłki i dodatki pielęgnacyjne, spełniając identyczne funkcje, nie powinny być wliczane do dochodu obliczonego dla potrzeb uzyskania dodatku mieszkaniowego. Tak więc z punktu widzenia tego dochodu pojęcia "zasiłek pielęgnacyjny" i "dodatek pielęgnacyjny" trzeba traktować jako określenia, które mieszczą się w pojęciu "zasiłki pielęgnacyjne", o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Odnosząc powyższe do kontrolowanego postępowania, stwierdzić należy, że zaliczenie dodatku pielęgnacyjnego pobieranego przez skarżącą oraz dodatku pielęgnacyjnego pobieranego przez syna skarżącej stanowiło naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o datkach mieszkaniowych, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało przyznaniem skarżącej mniejszej kwoty dodatku mieszkaniowego. Ponadto wytknąć trzeba organom, że w aktach administracyjnych brak jest dowodów potwierdzających to, że skarżąca i jej syn pobierają dodatki pielęgnacyjne i jaka jest ich wysokość. W ocenie Sądu stanowi to naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Dlatego też przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą do ustalenia wszystkich istotnych dla przyznania dodatku mieszkaniowego okoliczności na podstawie odpowiednich dokumentów, obliczenia dochodu rodziny skarżącej z uwzględnieniem wykładni art. 3 ust. 3 u stawy i dodatkach mieszkaniowych zawartej w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009r., sygn. akt l OPS 8/09, a następnie na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego i stosownie do właściwych przepisów prawa orzeczenie w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w punkcie l sentencji na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. "a" i "c" ppsa. Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II sentencji wskazać trzeba, że stosownie zaś do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.), koszty nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej przez adwokata z urzędu, ponosi Skarb Państwa. W niniejszej sprawie koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części, a pełnomocnik złożył stosowny wniosek. Udzielona pomoc prawna polegała na występowaniu przed sądem pierwszej instancji, za co przysługują koszty w wysokości 240 zł - stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Ponadto przyznane koszty adwokackie należy na podstawie § 2 ust. 3 rozporządzenia powiększyć p kwotę podatku od towarów i usług.