III SA/Kr 425/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer spr. WSA Tadeusz Wołek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2008 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania s k a r g ę o d d a l a Wnioskiem z dnia 03.08 2007r., (doprecyzowanym pismem z 19.11.2007r.) skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] znak [...] zezwalającej Firmie Handlowej "A" S. S. z siedzibą w R. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów na terenie działki nr [...] oraz części działki nr [...] w T. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, równocześnie wskazując, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku odwołał się do treści swojego pisma z dnia 03.08.2007r. w którym podnosił, że do składowiska odpadów jako obiektów budowlanych mają zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy prawa budowlanego wskazywał, że decyzja jest niezgodna z podaną w planie zagospodarowania przestrzennego funkcją terenu. Nadto S. P. szczegółowo uzasadniał i wskazywał na uciążliwość prowadzonej działalności w zakresie zbierania i transportu złomu tj. na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu, zanieczyszczenie powietrza, nieprzestrzeganie przez inwestora limitów określonych w decyzji, utrudnienia w warunkach dojazdu do posesji. Wnioskodawca powołując się na art. 31 ust. 2 Konstytucji podnosił, że każdy obowiązany jest szanować wolność i prawa innych, powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Wskazywał również, że jednym ze źródeł interesu prawnego o którym mowa w art. 28 kpa może być prawo cywilne i z tego prawa, a w szczególności z prawa rzeczowego wywodził swój interes prawny. Decyzją z dnia [...] znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] znak [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano na art. 157 § 3 kpa zgodnie z którym odmawia się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli z takim żądaniem nie występuje strona postępowania. Zdaniem Kolegium wnioskujący nie może być uznany za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów z wniosku S. S. Nie wykazał bowiem by posiadał interes prawny w tym postępowaniu lub obowiązek, o których mowa w art. 28 kpa. Postępowanie administracyjne, którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji, było prowadzone na podstawie przepisów art. 28 ustawy z dnia 27.04.2001r. o odpadach. W postępowaniu tym interes prawny występuje jedynie po stronie podmiotu, który o to zezwolenie się ubiega. Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów nie nakłada żadnych obowiązków ani nie przydaje jakichkolwiek uprawnień żadnemu innemu podmiotowi, poza wnioskodawcą. Kolegium podkreśla, że przyjęcie iż w postępowaniu o wydanie zezwolenia mogą uczestniczyć także inne podmioty, stanowiłoby niekonstytucyjne i przez to niedopuszczalne ograniczenie swobody działalności gospodarczej i zasady równości wobec podmiotów wykonujących działalność gospodarczą. Oznaczałoby bowiem, że na możliwość prowadzenia określonej działalności gospodarczej mogą wpływać nie tylko uprawnione organy, ale i poszczególni obywatele. Dalej Kolegium wskazuje, że w obowiązującym porządku prawnym nie istnieje instytucja zgody sąsiadów na prowadzenie w ich sąsiedztwie działalności gospodarczej , niezależnie od jej rodzaju. Jeżeli określona działalność negatywnie oddziaływuje na środowisko po za terenem, na którym jest prowadzona, prawo materialne wprowadza szereg instytucji w ramach których chronione są interesy prawne innych podmiotów. Są to jednak postępowania niezależne i nie mające nic wspólnego z postępowaniem w sprawie wydania zezwolenia. Kolegium podkreśliło, że kontrolę przestrzegania zezwolenia i przepisów ustawy o odpadach sprawuje organ wydający zezwolenie zgodnie z art. 30 ustawy. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że S. P. nie posiada statusu strony postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ustawy o odpadach. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył S. P. wnosząc o jej uchylenie i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wniosku podtrzymał argumenty zawarte we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zarzucił naruszenie art. 157 § 2 kpa poprzez nie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu wobec uzyskania informacji, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 157 § 3 kpa i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach decyzją z dnia [...] znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe argumenty. Kolegium podkreśliło, że brak jest przepisu prawa materialnego, który kwalifikowałby skarżącego jako stronę postępowania w przedmiocie zezwolenia z wniosku S. S. Tylko inwestor mógł być stroną tego postępowania. Skarżący mógłby natomiast być stroną postępowania administracyjnego zainicjowanego na podstawie art. 115 ust. 5 w zw. z art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r., nr 25, poz.150) w sytuacji gdyby realizacja zezwolenia przez S. S. byłaby niezgodna z decyzją z [...], względnie nastąpiły zmiany w zakresie i sposobie jej realizacji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stała się przedmiotem skargi S. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie art. 28 kpa poprzez odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony, oraz art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 kpa poprzez nie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu. W uzasadnieniu skargi Skarżący podtrzymał swoje wywody i argumenty zawarte w uzasadnieniu wniosku o wszczęcie postępowania i w wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto skarżący podniósł, ze decyzja Starosty z dnia [...] nie istnieje albowiem została ona zastąpiona decyzją Starosty nr [...] z dnia [...], której nieważność została stwierdzona decyzją Wojewody z dnia [...], dołączoną przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy wskazanej wyżej Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W oparciu o powyższe kryteria należy stwierdzić, że skarga S. P. nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest prawidłowa pod względem merytorycznym. Również ocena postępowania organów nie dała podstaw do stwierdzenia uchybień mających wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy skarżący mógł skutecznie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] zezwalającej S. S. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. Dopiero pozytywne rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia mogło by czynić zasadnym rozważania, czy zachodzi któraś z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Dlatego też istotę sprawy stanowi ustalenie zakresu pojęcia strony na gruncie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, gdyż dopiero wynik tych ustaleń daje podstawę do stwierdzenia czy skarżący mógł skutecznie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty dnia [...]. Podkreślić należy słuszność stanowiska organów, że w samej ustawie o odpadach brak jest definicji strony, która wyraźnie i precyzyjnie stanowiłaby jaki podmiot ma prawo wziąć udział w postępowaniu. Należy z tego względu sięgnąć do definicji strony, która znajduje się w art. 28 kpa i brzmi: stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, o ile w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która dotyczy praw i obowiązków tego podmiotu. Z tego względu, w oparciu o konstrukcję przepisów ustawy o odpadach, nie budzi wątpliwości fakt, że stroną postępowania w przedmiocie zbierania i transportu odpadów jest składający wniosek o wydanie zezwolenia czyli ten, który stara się o przyznanie mu określonego prawa, inaczej mówiąc ma interes prawny w wydaniu takiej decyzji. Ustosunkowując się do argumentów skarżącego, iż jako właściciel działki, która leży na obszarze oddziaływania zamierzonej przez S. S. działalności gospodarczej posiada on interes prawny uprawniający go do udziału w postępowaniu, w sprawie która zakończona została decyzją Starosty z dnia [...] tym samym jako strona uprawniony był do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. należy przede wszystkim wskazać, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach nie zawiera podstawy prawnej z której właściciel sąsiedniej nieruchomości mógłby wywieźć swój interes prawny. Również wskazywanie przez skarżącego na przepisy Prawa budowlanego, które mają uzasadniać istnienie interesu prawnego w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, w świetle powyższych uwag dotyczących stanu prawnego są bezzasadne. Nie można bowiem rozwiązań dotyczących pojęcia interesu prawnego i strony uregulowanych w ustawie prawo budowlane i mających zastosowanie w postępowaniach prowadzonym na podstawie ustawy Prawo budowlane przenosić do odrębnej problematyki uregulowanej w ustawie o odpadach i postępowań prowadzonych na podstawie tej ustawy. Ustawa o odpadach nie czyni z właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie działki, w obrębie której prowadzona jest działalność gospodarcza mająca na celu zbieranie i transport odpadów strony, gdyż żaden przepis tej ustawy ani inny przepis prawa materialnego administracyjnego nie zawiera takiej podstawy prawnej. Oceny tej należy dokonać w oparciu o zasady teorii obiektywnej (materialnej) pojęcia strony, a nie na podstawie teorii subiektywnej opartej na przekonaniu, że stroną jest każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego (obowiązku lub uprawnienia). Istotne jest, że dla uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym konieczne jest istnienie interesu prawnego, a nie interesu faktycznego. Z interesu faktycznego nie można bowiem wywodzić istnienia interesu prawnego, interes prawny musi wynikać z określonej normy prawnej. Z kolei odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że interes prawny może wynikać nie tylko z norm prawa administracyjnego, ale również z norm prawa cywilnego należy stwierdzić, że doktryna i orzecznictwo sądowe dopuszcza taki generalny pogląd, że norma prawa materialnego, z której podmiot wywodzi swój interes prawny, nie musi należeć do prawa administracyjnego, a może należeć przykładowo do prawa cywilnego. Jednak takie generalne poglądy należy rozważyć i ocenić na gruncie konkretnej sprawy. Powołując ogólnie we wniosku jako podstawę prawną interesu prawnego przepisy prawa cywilnego, można domniemywać, że skarżący wywodzi swój interes prawny z statusu właściciela nieruchomości w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Dla treści pojęcia prawa własności na gruncie kodeksu cywilnego istotne znaczenie ma art. 140. Zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego: W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Powołany przepis art. 140 kc, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybutu właścicielskie, wskazuje, iż wykonywanie tychże uprawnień następuje w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Tym samym regulacje prawne zawarte w szeregu ustaw np. w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są tymi ustawami szczególnymi, które wyznaczają granice władania, korzystania z nieruchomości przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę planowania i zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania nieruchomości położonych na obszarze gminy. jest to tzw. władztwo planistyczne gminy, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stąd też należy podkreślić, że chociaż prawo własności jest prawem podmiotowym cywilnoprawnym, jego treść nie jest jednostronnie ukształtowana przez przepisy prawa cywilnego, albowiem treść prawa własności wynika z całokształtu obowiązującego porządku prawnego. Dlatego też o treści prawa własności nie przesądza sam art. 140 kc , albowiem granice tego prawa wyznaczają również inne ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 sierpnia 2005r., OSK 1882/04, lex nr 188282 sformułował następujący pogląd " Nie można skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 kc. w zw. z art. 3 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro wszystkie te przepisy z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo". Nadto powołując się na treść prawa własności celem wywiedzenia z tego prawa interesu prawnego uzasadniającego udział w określonym postępowaniu administracyjnym, nie można zapominać, że ta sama zasada ma zastosowanie do wszystkich podmiotów. A zatem prawa indywidualne poszczególnych właścicieli nieruchomości muszą także uwzględniać uprawnienia właścicielskie przysługujące innym podmiotom. Jeżeli zatem przepisy prawa zezwalają właścicielowi na określony sposób korzystania z nieruchomości to właściciele innych nieruchomości nie mogą powołując się na własne prawo własności dążyć do ograniczenia w korzystaniu nieruchomości danego właściciela chyba, że granice korzystania z nieruchomości wyznaczone przez prawo zostały naruszone. W przedmiotowej sprawie skarżący jako właściciel nieruchomości, która nie jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stanowiących własność S. S., albowiem nieruchomości te oddzielone są drogą gminą powołuje się na interes prawny, który ma uzasadniać jego udział w postępowaniu w sprawie wszczętej z wniosku S. S. w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie brak podstawy prawnej z której wynikałby interes prawny skarżącego do udziału w takim postępowaniu. Jak wskazano wyżej interesu tego nie można również wywieźć z przepisu kodeksu cywilnego dotyczącego prawa własności. W sensie cywilnoprawnym status prawny tych osób jest taki sam, tzn legitymują się prawem własności i z treści tego prawa wywodzą swoje uprawnienia. Jednak o treści prawa własności nie przesądza tylko kodeks cywilny, ale również inne ustawy, które mogą kształtować dozwolony sposób korzystania z przedmiotu prawa własności. Ten sposób korzystania z danej z nieruchomości musi się mieścić w granicach wyznaczonych i dozwolonych przez prawo, dopiero jego naruszenie powoduje, że innym podmiotom przysługują określone środki prawne. Stąd też na koniec należy zgodzić się z Kolegium Odwoławczym, że w sytuacji gdyby prowadzona przez S. S. na terenie działki nr [...] oraz części działki nr [...] w T. działalność gospodarcza naruszałaby jakiekolwiek warunki decyzji w sposób, który oddziaływałby na prawo skarżącego jako właściciela może on korzystać z stosownych środków ochrony prawnej wynikających np z prawa dotyczącego ochrony środowiska. Można również skorzystać z środków ochrony prawnej wynikających z prawa sąsiedzkiego. Odnośnie zaś zarzutu sformułowanego w ostatnim akapicie skargi, iż przedmiotowa decyzja Starosty z dnia [...] nie istnieje, albowiem została ona zastąpiona decyzją Starosty nr [...] z dnia [...], której to nieważność została stwierdzona decyzją Wojewody z dnia [...], należy stwierdzić, że zarzut ten jest błędny. Decyzja Starosty nr [...] z dnia [...] dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego, pozwolenia na budowę i co do tej decyzji Wojewoda stwierdził jej nieważność, natomiast decyzja ta nie zastąpiła decyzji Starosty z dnia [...] zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, są to dwie odrębne decyzje dotyczące różnych przedmiotów i wydane na różnych podstawach prawnych. Należy jeszcze zaznaczyć, że S. P. przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...], złożył wcześniej wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wskazaną decyzją. Jako podstawę prawną wniosku o wznowienie postępowania wskazał art. 145 § 1 pkt 4 kpa, czyli jako strona nie brał udziału w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] znak [...] odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...]. Skargę na powyższą decyzję złożył S. P. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2008r. sygn. akt III SA/Kr 663/07 skarga S. P. została oddalona, wyrok jest prawomocny. Wobec powyższego, iż S. P. nie posiadał statusu strony w postępowaniu w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] znak [...] zezwalającej Firmie Handlowej "A" S. S. z siedzibą w R. prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów na terenie działki nr [...] oraz części działki nr [...] w T., nie mógł tym samym skutecznie złożyć wniosku o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Dlatego też zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga jest niezasadna, a zaskarżona decyzja zgodna z obowiązującym prawem. W takich okolicznościach zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.