III SA/Kr 426/24

| Dnia 12 sierpnia 2024 r. | | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak, Sędzia WSA Ewa Michna, , Protokolant: Starszy Referent Monika Kostecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2024 r., sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2024 roku, nr SKO.ŚR/4111/30/2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 29 stycznia 2024 r. nr SKO.ŚR/4111/30/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia 11 grudnia 2023 r. nr GOPS.W.524-98.2023 o odmowie przyznania S. S. (zwanej dalej także wnioskodawczynią lub skarżącą) świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem S. K. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 11 grudnia 2023 r. nr GOPS.W.524-98.2023 organ I instancji odmówił przyznania skarżącej od 1 listopada 2023 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem S. K. (ur. 10 lipca 1950 r.). W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że ojciec wnioskodawczyni orzeczeniem Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 listopada 2021 r. został uznany za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji przy czym data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji istniała w dniu 1 listopada 2021 r., czyli po 18 roku życia. Zdaniem organu I instancji, nie została zatem spełniona przesłanka art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bowiem niepełnosprawność powstała po 18 roku życia i również nie powstała w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną interpretację polegającą na jego zastosowaniu pomimo, że Trybunał Konstytucyjny uznał go za niezgodny z Konstytucją. W uzasadnieniu odwołania skarżąca opisała choroby i dolegliwości, z którymi zmaga się jej ojciec oraz czynności jakie wykonuje w związku z opieką nad nim. Decyzją z dnia 29 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoją decyzję Kolegium na wstępie wskazało, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że nie istnieje możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na brzmienie przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podkreśliło, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, z dniem 23 października 2014 r. uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W ocenie organu II instancji, nie można więc odmówić skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko dlatego, że niepełnosprawność matki powstała później niż przyjmuje to art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Tak więc oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ dokonuje z pominięciem tego kryterium. Organ odwoławczy wskazał jednak, że nie przyznał wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Z akt przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że skarżąca nie jest osobą aktywną zawodowo. Do dołączonego do wniosku świadectwa pracy wynika, że ostatnie zatrudnienie skarżącej miało miejsce w okresie od 1 września 1999 r. do 26 lipca 2002 r. na stanowisku "uczeń zawodu sprzedawca". Natomiast orzeczenie o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji dla ojca skarżącej wydane zostało w dniu 9 listopada 2021 r. Z uwagi na powyższe trudno jest, zdaniem Kolegium, uznać, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub tego zatrudnienia nie podejmuje, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, w sytuacji, gdy ostatnia aktywność zawodowa miała miejsce ponad 20 lat temu. W związku z powyższym Kolegium nie znalazło żadnego związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, bądź jego niepodejmowaniem w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Organ II instancji stwierdził, że nie kwestionuje złego stanu zdrowia ojca skarżącej i konieczności pomocy córki (do czego zresztą jest zobowiązana zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym) oraz nie neguje również faktu należytego sprawowania opieki przez skarżącą, jednak sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium dodało, że ma świadomość trudnej sytuacji życiowej skarżącej, jednakże w przedmiotowej sprawie przyznanie wnioskowanego świadczenia byłoby sprzeczne z jednoznacznym brzmieniem powoływanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co z kolei stanowiłoby podstawy do sformułowania zarzutu rażącego naruszenia prawa przez organ. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie skarżąca wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie "nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych". W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że nie mogła podjąć pracy w ostatnich latach z uwagi na sytuację rodzinną. Skarżąca wyjaśniła, że w roku 2002 wyjechała do pracy w Niemczech, skąd wróciła w 2009 r. z uwagi na pogarszający się stan zdrowia jej matki, którą opiekowała się aż do śmierci w 2015 r. W międzyczasie urodziła córkę, którą również musiała się zająć. Potem skarżąca musiała opiekować się ojcem, u którego po zwichnięciu stopy wdało się zakażanie i konieczna była amputacja nogi. Stan zdrowia ojca skarżącej stale się pogarszał i obecnie jest on osobą leżącą. Ciężar opieki nad nim spoczywa na skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że zachodzą podstawy do jej uchylenia. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390). Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 cyt. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie nie budził wątpliwości fakt posiadania orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji przez ojca skarżącej, konieczność opieki, czy fakt, że skarżąca tę opiekę sprawuje. Podstawową kwestią był brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym ojcem oraz ocena czy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym ojcem skarżąca mogła podjąć pracę. Jak wielokrotnie podkreślono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za samą sprawowaną opiekę ale substytutem utraconego wynagrodzenia za pracę z której wnioskodawca musi zrezygnować całkowicie aby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Rezygnacja z pracy nie może być podyktowana jakąkolwiek oceną nieopłacalnością zatrudnienia ze względu na wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie obiektywnymi przesłankami niemożności wykonywania pracy. Dla ustalenia bezpośredniego związku przyczynowo skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki, a koniecznością całkowitej rezygnacji z zatrudnienia znaczenie ma również ocena sytuacji rodziny jako całości, w tym przede wszystkim sytuacji wszystkich osób zobowiązanych do alimentacji (np. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2024 r. I OSK 229/23, z dnia 6 lutego 2024 r. I OSK 128/23, z 19 grudnia 2023 r., I OSK 2322/22, czy też wyroki WSA w Krakowie np. w sprawach: III SA/Kr 1572/23). W przedmiotowej sprawie skarżąca co prawda ma rodzeństwo, jednak jedyna siostra skarżącej pracuje zawodowo i jak oświadczyła, nie jest w stanie pomóc skarżącej w opiece nad ojcem. Zdaniem Sądu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest uwarunkowane wykazaniem, że pozostałe rodzeństwo nie może z przyczyn w pełni obiektywnych wypełniać ciążących na nich obowiązków alimentacyjnych względem matki – ani w postaci osobistych starań, ani w postaci partycypacji finansowej. Zgodnie bowiem z art. 135 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego; W takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego. Zgodnie z art. 140 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania lub wychowania nie będąc do tego zobowiązana albo będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w bliższej lub tej samej kolejności byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić. "Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to – ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie. Należy przy tym zaznaczyć, że zasadniczo to skarżąca jako wnioskodawca powinna wyczerpująco przedstawić i wykazać okoliczności wskazujące na obiektywny brak możliwości udziału rodzeństwa w opiece nad ojcem. Jeżeli te okoliczności wiążą się ze stanem zdrowia rodzeństwa, to powinny być wykazane orzeczeniem o niepełnosprawności lub innym miarodajnym dokumentem. Niemniej jednak w przypadku braku aktywności w tym zakresie skarżącej organ winien wezwać ją, zgodnie z art. 79a kpa, o wykazanie obiektywnych przeszkód ze strony rodzeństwa w zapewnieniu opieki nad ojcem, czego organ nie uczynił. Jak wskazano wyżej rodzeństwo powinno wspólnie realizować obowiązek alimentacyjny, tym bardziej że nie musi on polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych. Sąd w składzie orzekającym podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż wykonywanie zatrudnienia czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o niemożliwości sprawowania opieki (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 79/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 66/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1201/20). Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, a także wiek połączony ze stopniem zniedołężnienia, który obiektywnie nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast posiadanie rodziny, praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości niewątpliwie mogą utrudniać sprawowanie opieki nad osobą wymagającą opieki, ale jej nie uniemożliwiają. W przedmiotowej sprawie co prawda nie wskazano stosownymi dokumentami, aby istniały jakiekolwiek obiektywne przeszkody w odniesieniu do rodzeństwa skarżącej w wywiązywaniu się przez nich ze swoich obowiązków alimentacyjnych. Skarżąca wskazała, jedynie że siostra nie może zajmować się ojcem, ponieważ pracuje zawodowo. Podkreślić jednak należy, ze stosując art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nawet w sytuacji istnienia kilku osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji nie jest wykluczona możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jednemu z dzieci w sytuacji gdy inne – z powodów obiektywnych - nie mogą wypełniać obowiązku alimentacyjnego względem rodzica lub też w sytuacji, gdy świadczona przez rodzeństwo pomoc nie pozwala na zapewnienie stałej i pełnej opieki i wymaga jednak rezygnacji z zatrudnienia. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadnia stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie mamy właśnie z taką sytuacja do czynienia. Ojciec skarżącej ma amputowana nogę w okolicy uda, cierpi na marskość wątroby, zwyrodnienia kręgosłupa, przewlekłą niewydolność krążenia oraz złośliwy nowotwór prostaty z przerzutami, jest leżący, pampersowany i tylko od czasu do czasu skarżąca sadza do na wózek inwalidzki. Pracownik socjalny, który przeprowadzał wywiad wskazał, że stan zdrowia ojca skarżącej wymaga stałej i długotrwałej opieki ze strony innych osób i tą opiekę świadczy skarżąca. Ani organy, ani Sąd nie kwestionują, że skarżąca opiekuje się chorym ojcem i wykonuje przy nim wszystkie niezbędna czynności opiekuńcze. Dodatkowo skarżąca przedłożyła Sądowi zaświadczenie z 25 lipca 2024 r., z którego wynika, że ojciec skarżącej od dnia 11 kwietnia 2024 r. objęty został opieką oraz leczeniem przez Hospicjum Domowe dla Dorosłych z rozpoznaniem C61. Świadczy to jednoznacznie o tym, że jego stan zdrowia systematycznie się pogarsza. Niewątpliwie opieka skarżącej nad chorym ojcem cierpiącym na tak poważne schorzenia nowotworowe, która polega na całkowitym zabezpieczeniu jego potrzeb i w dzień i w nocy, łącznie z czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego nie pozwala skarżącej obecnie podjąć pracy. Specjalistyczna pomoc lekarska i pielęgniarska świadczona przez hospicjum pozwala na uzyskanie czasu na załatwienie spraw poza domem oraz niezbędny odpoczynek w czasie 24 godzinnej opiece nad chorym ojcem. Sytuacja ta prawdopodobnie nie uległaby zmianie nawet gdyby skarżąca uzyskała pomoc od siostry w opiece nad ojcem. Odnosząc się do zarzutu organów, co do braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaprzestaniem przez skarżącą aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad ojcem, podkreślić należy, że co prawda skarżąca ostatni raz zatrudniona była w 2002 r., a wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożyła dopiero w listopadzie 2023r. chociaż niezdolność ojca skarżącej do samodzielnej egzystencji datowana jest od 1 listopada 2021 r., to jednak pamiętać należy, że podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest nie tylko rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale również niepodejmowanie zatrudnienia. Z akt administracyjnych oraz przedłożonego Sądowi zaświadczenia o objęciu ojca skarżącej opieką domowego hospicjum jednoznacznie wynika, że przez cały czas stan zdrowia ojca skarżącej znacznie się pogarsza, co z kolei powoduje koniczność zapewnienia mu opieki w co raz to większym zakresie. Kolegium nieprawidłowo skupiło się wyłącznie na wykazaniu braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia, a konicznością sprawowania opieki nad ojcem. Zdaniem Sądu nie można oczekiwać, że z jednej strony skarżąca będzie pracować, a z drugiej strony – pozostały czas poświęci opiece nad ciężko chorym ojcem, który z uwagi na zakres schorzeń wymaga znacznie intensywniejszej opieki i uważności – niż typowa pomoc członków rodziny w opiece nad osobami w podeszłym wieku. W ponownym postepowaniu organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że nin. sprawa powinna być rozpoznana przez organ na podstawie przepisów u.ś.r. obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. Z uwagi na użyte w przepisie sformułowanie "powstania prawa", a nie "ustalenia prawa" konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania. Wskazać należy, że to czy skarżąca je spełnia należy już do istoty sprawy, która, jak wyżej wskazano, nie została rozstrzygnięta. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.