III SA/Kr 43/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala. Starosta decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 7d pkt. 1, art.20 ust. pkt 1 ust. 2 pkt 6 i art.24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016, poz. 1629 ze zm.), §11 ust. 1 pkt. 2, § 45 ust. 1 pkt. 2 i § 47 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016, poz. 1034) oraz art. 104 rozpatrzeniu wniosku P. P. orzekł o odmowie zarejestrowania w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu Z, jednostki ewidencyjnej M umowy dzierżawy z dnia 25 lipca 2017 r. wraz z aneksem z dnia 21 sierpnia 2017 r. zawartej pomiędzy: Z. P. i J. P. wydzierżawiającymi, a P. P. - dzierżawcą , dotyczącej wydzierżawienia z dniem 25 lipca 2017r działek: dz. [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow.3, 61 ha w Z na okres 10-tu lat od dnia 25 lipca 2017 r., w związku z przepisami art. 28 ust. 4 pkt. 1, art. 38 pkt 1 oraz 117 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016r, poz. 277). W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach- (ust. 1 pkt. 1) oraz ich właścicielach (ust.2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy lub podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub rodzaju dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje zawiera tzw. operat ewidencyjny, który zgodnie z art.22 ust. 1 ustawy prowadzą starostowie. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji gruntów jest zasada aktualności tj. utrzymywanie operatu w zgodności z aktualnie dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi - o czym stanowi § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, natomiast sama aktualizacja następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych (§ 45 ust. 1 cytowanego na wstępie rozporządzenia). Dokumenty, które mogą być podstawą zmienionego wpisu określa § 12 ust. 1. Są to m.in. akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, prawomocne orzeczenia sądowe, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjne i kartograficzne,-umowy dzierżawy o których mowa w § 11 ust. 1 pkt.2. Procedura aktualizacji ma zatem charakter rejestrowy. Zgodnie z § 12 ust.1 pkt.6 cytowanego na wstępie rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się na podstawie umów dzierżawy o których mowa w § 11 ust.1 pkt.2. zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 2 cytowanego na wstępie rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w ewidencji gruntów wykazuje się także dane o gruntach, które są przedmiotem umów dzierżawy oraz o dzierżawcach tych gruntów zgłaszanych do ewidencji w związku z przepisami art. 28 ust. 4 pkt 1, art. 38 pkt 1 oraz 117 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników lub z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji Gwarancji Rolnej. Treść art. 28 ust. 4 pkt. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stwierdza, że uznaje się, że emeryt lub rencista zaprzestał działalności rolniczej, jeżeli ani on ani małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym i nie prowadzi działu specjalnego, nie uwzględniając: gruntów wydzierżawionych, na podstawie umowy pisemnej zawartej najmniej na 10 lat i zgłoszonej do ewidencji gruntów, osobie niebędącej: a) małżonkiem emeryta rencisty, b) jego zstępnym lub pasierbem, c) osobą pozostającą z emerytem lub rencistą we wspólnym gospodarstwie domowym, d) małżonkiem osoby, o której mowa w lit. b lub c. Jak zatem z powyższego wynika, przesłanką uznania, iż nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej w rozumieniu ww. przepisu jest ustalenie, iż gospodarstwo rolne zostało na podstawie umowy dzierżawy zawartej przez rolnika (jego małżonka) wydzierżawione na okres co najmniej 10 lat, osobie obcej z którą rolnik nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym, a umowa ta została zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do powyższych ustaleń, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa, Starosta jako organ administracji prowadzący operat ewidencji gruntów i budynków nie może dowolnie wpisywać uprawnień do gruntów, jak tylko na podstawie dokumentów wyraźnie określonych w obowiązujących przepisach. W związku z powyższym nie zachodzą przesłanki do zarejestrowania umowy dzierżawy z dnia 25 lipca 2017 r. wraz z aneksem z dnia 21 sierpnia 2017 r. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Z. P. domagając się jej zmiany poprzez zarejestrowanie umowy dzierżawy z dnia 25 lipca 2017 r. wraz z aneksem z dnia 21 sierpnia 2017 r. w ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu wskazała, że organ pierwszej instancji odbiega od ewidencyjnego znaczenia rejestracji umowy, wchodząc w zakres organu rentowego, który taką decyzję rozpatruje przy rozpatrywaniu prawa do renty rolniczej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 15 listopada 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem przedłożonej przez wnioskodawczynię notarialnie potwierdzonej umowy dzierżawy zawartej w dniu 25 lipca 2017 r. pomiędzy J. P. i Z. P. (wydzierżawiający) a P. P. (dzierżawcą), uzupełnionej następnie aneksem z 21 sierpnia 2017 r. są działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położone w miejscowości Z, wykazane w jednostce rejestrowej [...], obręb nr [...] Z, jednostka ewidencyjna M. Z ww. umowy dzierżawy wynika, iż wydzierżawiający (właściciele ww. działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 3,61 ha) oddają całą nieruchomość składającą się z ww. działek ewidencyjnych dzierżawcy na okres 10 lat. Ze zgłoszenia zmian danych ewidencyjnych z dnia 25 lipca 2017 r. wynika, iż wydzierżawiający oddają w dzierżawę ww. nieruchomość dzierżawcy w celach rentowych. Wskazać zatem należy, iż katalog dokumentów uzasadniających wprowadzenie w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany o charakterze podmiotowym precyzuje § 12 ww. rozporządzenia. Przepis ten określa, iż prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych; 2) prawomocnych orzeczeń sądowych; 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali; 4) ostatecznych decyzji administracyjnych; 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych; 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Przepis § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że w ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także dane o gruntach, które są przedmiotem umów dzierżawy, oraz o dzierżawcach tych gruntów, zgłaszanych do ewidencji w związku z przepisami art. 28 ust. 4 pkt 1, art. 38 pkt 1 oraz art. 117 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników lub z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Zgodnie natomiast z treścią art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników uznaje się, że emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, jeżeli ani on, ani jego małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym i nie prowadzi działu specjalnego, nie uwzględniając: 1/ gruntów wydzierżawionych, na podstawie umowy pisemnej zawartej co najmniej na 10 lat i zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków, osobie niebędącej: a/ małżonkiem emeryta lub rencisty, b/ jego zstępnym lub pasierbem, c/ osobą pozostającą z emerytem lub rencistą we wspólnym gospodarstwie domowym, d/ małżonkiem osoby, o której mowa w lit. b lub c; 2/ gruntów trwale wyłączonych z produkcji rolniczej na podstawie odrębnych przepisów, w tym zalesionych gruntów rolnych; 3/ gruntów i działów specjalnych należących do małżonka, z którym emeryt lub rencista (zawarł związek małżeński po ustaleniu prawa do emerytury lub renty rolniczej z ubezpieczenia; 4/ własności (udziału we współwłasności) nieustalonej odpowiednimi dokumentami urzędowymi, jeżeli grunty będące przedmiotem tej własności (współwłasności) nie znajdują się w posiadaniu rolnika lub jego małżonka. Wynika z tego, iż rolnicy będący właścicielami gospodarstw wymienionych w art. 28 ust. 4 pkt 1-4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie muszą wykazywać, że nie prowadzą działalności rolniczej - ten fakt uznaje bowiem sam ustawodawca. Zatem zgłoszenie do ewidencji gruntów i budynków wskazanej w ww. art. umowy dzierżawy (określonej szczegółowo w art. 28 ust. 4 pkt 1) jest objęte domniemaniem, że rolnik zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. Rozpoznane w toku postępowania okoliczności faktyczne i prawne prowadzą do wniosku, iż zawarta w dniu 25 lipca 2017 r. umowa dzierżawy pomiędzy J. P. i Z. P. (wydzierżawiający) a P. P. (dzierżawcą) nie podlega ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, ponieważ wskazany w umowie grunt został wydzierżawiony osobie wymienionej w art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, tj. osobie będącej zstępnym właścicieli gruntów – P. P. W odniesieniu do zarzutów odwołania wskazać także należy, iż interpretacja przepisu art. 28 ust. 4 ustawy prowadzi do wniosku, że zawarcie umowy dzierżawy (i zgłoszenie jej do ewidencji gruntów i budynków) nie jest jedynym sposobem służącym wykazaniu, że rolnik zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 5.06.2013 r., sygn. akt III AUa 1132/12). Organ odwoławczy pragnie zwrócić uwagę na fakt, że orzecznictwo sądowe w kwestii dotyczącej urnowy dzierżawy gospodarstwa rolnego zawieranej w trybie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest bardzo rygorystyczne w odniesieniu do przesłanek, które ta umowa winna spełniać by wywołać zamierzony skutek. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. P. zarzucając naruszenie art. 20 ust. 2 pkt 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Podniósł, że nic nie stoi na przeszkodzie wydzierżawieniu gospodarstwa rolnego osobie bliskiej. Sama rejestracja umowy stwarza tylko pewne domniemanie, które nie jest wiążące dla organu rentowego, a obrazuje stan faktyczny nieruchomości. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając sprawę we wskazanym zakresie Sąd uznał, że zarówno decyzja będąca przedmiotem skargi jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, natomiast podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją była odmowa wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków. Kwestię prowadzenia ewidencji regulują przepisy powołanych wyżej: ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z regulacją art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Właściciele nieruchomości oraz inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, znajdują się te nieruchomości, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian (art. 22 ust. 2 zd. 1 ustawy). Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 (§ 46 ust. 1 rozporządzenia). Ewidencja obejmuje: dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa (§ 10 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, w ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także dane o gruntach, które są przedmiotem umów dzierżawy, oraz o dzierżawcach tych gruntów, zgłaszanych do ewidencji w związku z przepisami art. 28 ust. 4 pkt 1, art. 38 pkt 1 oraz art. 117 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Z powyższego wynika, że dane dotyczące dzierżawcy ujawnia się w ewidencji gruntów i budynków tylko w sytuacji, gdy przedmiotem dzierżawy zawartej na co najmniej 10 lat są grunty rolne, a dzierżawa jest zawierana w celu uzyskania prawa do emerytury lub renty rolniczej - po nowelizacji art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wskazać w tym miejscu należy treść art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników zgodnie z którym, uznaje się, że emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, jeżeli ani on, ani jego małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym i nie prowadzi działu specjalnego, nie uwzględniając gruntów wydzierżawionych, na podstawie umowy pisemnej zawartej co najmniej na 10 lat i zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków, osobie niebędącej: a) małżonkiem emeryta lub rencisty, b) jego zstępnym lub pasierbem, c) osobą pozostającą z emerytem lub rencistą we wspólnym gospodarstwie domowym, d) małżonkiem osoby, o której mowa w lit. b lub c. Jak zatem z powyższego wyraźnie wynika przesłankę uznania, iż nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej w rozumieniu powołanego przepisu jest ustalenie, iż gospodarstwo rolne zostało na podstawie umowy dzierżawy zawartej przez rolnika (jego małżonka) wydzierżawione na okres co najmniej 10 lat, osobie obcej, z którą rolnik nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym, a umowa ta została zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować (por. wyroki NSA z 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01, LEX nr 156364 oraz z 19 marca 2003 r. sygn. akt II SA 1018/02, LEX nr 156374). Wynika stąd, że organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ustanowić ani wyinterpretować. Z akt administracyjnych sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że umowa dzierżawy z dnia 25 lipca 2017 r. została zawarta pomiędzy J. P. i Z. P. (wydzierżawiający), a P. P. (dzierżawca). Przy czym okolicznością niesporna jest również to, ze P. P. jest zstępnym (synem) J. i Z. P. Przedmiotem umowy dzierżawy uzupełnionej następnie aneksem z dnia 21 sierpnia 2017 r. są działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...], położone w miejscowości Z, wykazane w jednostce rejestrowej [...], obręb nr [...] Z, jednostka ewidencyjna M. Z przedmiotowej umowy dzierżawy wynika, iż wydzierżawiający (właściciele wskazanych działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 3,61 ha) oddają całą nieruchomość składającą się z opisanych działek ewidencyjnych dzierżawcy na okres 10 lat. Ze zgłoszenia zmian danych ewidencyjnych z dnia 25 lipca 2017 r. wynika, iż wydzierżawiający oddają w dzierżawę ww. nieruchomość dzierżawcy w celach rentowych. W ocenie Sądu za właściwe i prawidłowe należy uznać ustalenie organów, że umowa dzierżawy zawarta została przez skarżącego niezgodnie z art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, bowiem skarżący zawarł ją ze swoimi rodzicami. Nie jest to zatem dokument stanowiący podstawę zmiany danych w ewidencji, o jakim mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Zasadnie zatem organy obu instancji odmówiły skarżącemu wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. W świetle powyższego za nieuzasadnione uznać należy podnoszone w skardze zarzuty, w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego. Przepis art. 28 ust 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, do którego odwołuje się § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, że organy podjęły słuszną decyzję. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.