III SA/Kr 43/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Łukowica z dnia 26 września 2005 r. nr XXIV/155/05 w sprawie uchwalenia statutów Gminy Łukowica, w odniesieniu do Statutu Sołectwa Jadamwola stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały stwierdza nieważność w całości załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały Rada Gminy Łukowica, działając na podstawie art.18 ust.2 pkt 7, art. 35 ust.1 i ust.3, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust.1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 40) podjęła w dniu 26 września 2005 r., uchwałę nr XXIV/155/05 w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gmina Łukowica (opubl. Dz.Urz. Woj. Mał. Z dnia 24 listopada 2005 r., nr 622, poz. 4258). Załącznik nr 1 do tej uchwały stanowi Statut Sołectwa Jadamwola. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu, domagając się stwierdzenia nieważności Załącznika nr 1 do powyższej uchwały w całości. Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez niepoddanie statutu sołectwa Jadamwola społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie powołanymi przepisami jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Następnie powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14 Prokurator podał, że "przepisy art. 5 ust. 2 oraz 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że uchwały dotyczące statutów jednostek pomocniczych powinny były zostać podjęte dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tych jednostek pomocniczych, których samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutami". Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne było zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12 i wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie (wyrok z 29 maja 2008 r., III SA/Lu 178/08) Prokurator podał, że "wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być przy tym rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Konsultacje z mieszkańcami stanowią zatem obligatoryjny element zarówno procedury uchwalania statutu jednostki pomocniczej, jak i dokonywania w nim zmian niezależnie od tego, jakich kwestii projektowane zmiany dotyczą. Chodzi tu przy tym o konsultacje rzeczywiste, dające możliwie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szansę na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska. Jednocześnie podkreślić trzeba, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy rada gminy powinna określić odrębną uchwałą podjętą stosownie do przepisu art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym". Konfrontując powyższe rozważania z realiami niniejszej sprawy, Prokurator wskazał, że Rada Gminy Łukowica podejmując zaskarżoną uchwałę nie poddała projektów przyjętych nią statutów konsultacjom z mieszkańcami przeprowadzonym w trybie, który powinna określić w uchwale podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Co więcej, z przekazanej dokumentacji wynikało, że Rada Gminy Łukowica w ogóle nie podjęła wymaganej normą art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwały ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Tymczasem uchwała taka, określając między innymi podmiot uprawniony do inicjowania konsultacji, sposób i formę tych konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników, sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej (wyrok WSA we Wrocławiu z 10 maja 2013 r., III SA/Wr 140/13), stanowi podstawę przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej. W ocenie Prokuratora, nie spełnia wymogu np. poddanie projektu statutu konsultacji przez samo tylko ogłoszenie na stronie internetowej z możliwością kierowania uwag do opublikowanego projektu uchwały, w sytuacji gdy trybu tych konsultacji, wbrew wymogom ustawowym, nie określono w odrębnej uchwale. Dalej Prokurator wskazał, że w odpowiedzi na jego pisma z 15 września i 30 października 2023 r., w których wniósł m.in. o nadesłanie materiałów w postaci uchwał Rady Gminy odnoście konsultacji z mieszkańcami gminy w zakresie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych gmin, Przewodniczącej Rady Gminy Łukowica – pismem z 27 września 2023 r. oraz Wydział Prawny i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie – pismem z 10 listopada 2023 r. wskazali, że nie podejmowano uchwały w sprawie konsultacji z mieszkańcami gminy w zakresie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych. Tymczasem projekt statutu nie tylko należało podać do publicznej wiadomości, ale konieczne było przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Takich rozważań organ stanowiący nie przeprowadził. Prokurator podniósł również, że skoro wymogiem ustawowym w zakresie trybu uchwalania statutu jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, to już z tej regulacji wynika też obowiązek rady gminy posiadania szczegółowej dokumentacji wykazującej legalność jej działań, i to dokumentacji, z której treści wynikać powinno prowadzenie konsultacji w sposób sformalizowany, określony w wydanej uprzednio na podstawie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym uchwale dotyczącej zasad ich przeprowadzania. Prokurator powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14 podał, że "faktu poprzedzenia zaskarżonej uchwały konsultacjami nie można uzasadniać li tylko i wyłącznie domniemaniem praworządności działań organu administracji". Podał też, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie wskazała regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub ich przeprowadzenie w sposób prowizoryczny, nie dający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej. Norma art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje bowiem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W piśmie z dnia 11 grudnia 2023 r. Prokurator wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pisma Przewodniczącej Rady Gminy Łukowica z dnia 27 września 2023 r., znak: RG.0711.1.2023 oraz pisma Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie – z dnia 10 listopada 2023 r., znak; WN-II.4100.286.2023 – na okoliczność wykazania braku podjęcia przez Radę Gminy Łukowica uchwały w przedmiocie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie podjęcia statutów jednostek pomocniczych, przed podjęciem zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łukowica wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Wyjaśnił też, że w dniu 21 grudnia 2023 r. Rada Gminy Łukowica podjęła nową uchwałę Nr XLI/357/23 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Jadamwola. Przedmiotowa uchwała zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy. Przed podjęciem tej uchwały zostały dopełnione wszystkie wynikające z przepisów ustawy o samorządzie gminnym czynności, w tym przede wszystkim Rada Gminy Łukowica w dniu 29 czerwca 2023 r. podjęła uchwałę Nr XXXVIII/326/23, w której określiła zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami, a w dalszej kolejności poddano projekty statutów bezpośrednim konsultacjom z mieszkańcami. Następnie organ podał, że zarzut naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest w całości bezzasadny. Konsultacje z mieszkańcami odbyły się, niemniej jednak nie zostały one poprzedzone podjęciem przez Radę Gminy uchwały, o której mowa w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Czynności te zostały przeprowadzono prawie dwie dekady temu. Wobec powyższego stworzone zostały realne możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji do projektu statutu, a także rozważenia tych prepozycji czy zastrzeżeń. W niniejszej sprawie zachowany i wypełniony został sens i cel regulacji wprowadzających wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych przed podjęciem uchwały o przyjęciu statutu sołectwa. W ocenie organu zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna ponieważ w dacie uchwalenia statutów niezbędna była procedura ich konsultacji na podstawie odrębnie podjętej uchwały rady gminy w trybie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się na wstępie do argumentów organu, ze 29 czerwca 2023 r. została podjęta uchwała w przedmiocie zasad i trybu konsultacji, a następnie podjęta została 21 grudnia 2023 r. uchwała w przedmiocie statutu sołectwa – to Sąd zauważa, że nie są to okoliczności uzasadniające oddalenie skargi lub umorzenie postepowania sądowoadministracyjnego. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 grudnia 2011 r., I OSK 1719/11 uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. Z tych to powodów Sąd przyjął skargę do rozpoznania pomimo faktu, że zaskarżona uchwała utraciła moc Przedmiotem kontroli Sądu był uchwała nr XXIV/155/05 Rady Gminy Łukowica z 26 września 2005 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Łukowica. Rozpoznając sprawę Sąd kierował się przy tym poglądami sądów administracyjnych, w analogicznych sprawach, tj. m.in. oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2021 r., III OSK 4305/21. Z tych to powodów uzasadnienie powtarza przedstawioną w nim argumentację. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Powołana regulacja zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Jednakże w myśl art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Rada gminy jest zatem zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Jak więc wskazują przytoczone przepisy rada gminy powinna podjąć uchwałę określającą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Co więcej, powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że uchwały określające zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami mają charakter prawa miejscowego, które musi zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). w zw. z art. 40 ust. 1, art. 41 ust.1, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18 i wskazane tam orzecznictwo). Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Jednym z przepisów szczególnych, w którym ustawy o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (wyroki NSA: z 3 września 2013 r., II OSK 652/13; z 15 lipca 2021 r., III OSK 3688/21; por. też wyrok TK z 23 marca 2003 r., U 10/01, OTK-A 2003, Nr 3, poz. 23). Konsultacje z mieszkańcami przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem w pierwszej kolejności podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. Stosownie do art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym o legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. W rozpoznawanej sprawie, Rada Gminy Łukowica, przed uchwaleniem Statutu Sołectwa Jadamwola, nie podjęła zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa. W związku z powyższym w ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalony uchwałą z 26 września 2005 r., nr XXIV/155/05 Statut Sołectwa Jadamwola nie został poddany społecznej konsultacji z mieszkańcami tych sołectw, gdyż należy raz jeszcze podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Naruszenie zasad regulujących procedurę legislacyjną aktów prawa miejscowego (tu: uchwalenie statutów bez uprzednich konsultacji przeprowadzonych zgodnie z odrębnie podjętą uchwałą w trybie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołany przepis stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie w sposób istotny naruszała prawo i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) orzekł jak w sentencji wyroku.