III SA/Kr 430/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 6 lutego 2024 r., nr SKO-NP-4115-454/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Wnioskiem z 31 sierpnia 2023 r. Z. G. (dalej: skarżąca) wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem A. R. Ojciec skarżącej (ur. 1936 r.) legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 17 listopada 2010 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Decyzją Burmistrza Miasta Grybów z 25 października 2023 r., znak: SR.5231.12.2023 orzeczono o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy zaprzestaniem lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad ojcem natomiast uznał, że nie zaistniała przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku życia. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i pominięcie okoliczności, że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Decyzją z 6 lutego 2024 r., nr SKO-NP-4115-454/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia zaaprobowano stanowisko wyrażone w odwołaniu, że na skutek wydania powołanego tam wyroku Trybunału Konstytucyjnego, brak zaistnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić samoistnej podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem uznano, że ustaleniu wymaga, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie. W tym zakresie odwołując się do ustaleń organu pierwszej instancji wskazano, że skarżąca (zam. w G., ul. S. [...]) po śmierci matki 12 lat temu zaczęła opiekować się ojcem (zam. W G., ul. L. [...]). Podjęła jednak pracę zarobkową, z której po miesiącu zrezygnowała ze względu na stan zdrowia taty. Aktualnie ojciec skarżącej jest osobą chodzącą o własnych siłach, załatwia sam swoje potrzeby fizjologiczne. Ma bardzo słaby wzrok, co utrudnia mu codzienne funkcjonowanie. W ocenie skarżącej ojciec wymaga całodobowej opieki. Skarżąca oświadczyła, że opiekę sprawuje codziennie od godz. 8.00 do 12.00, później wraca do swojego domu i do wieczora jest jeszcze u taty ok 2 razy, w zależności od potrzeb od 2 do 3 godzin. Bywa też, że zostaje na noc. Skarżąca podała, że w ramach sprawowania opieki nad ojcem wykonuje następujące czynności: sprzątanie, pranie pościeli i odzieży, gotowanie i przygotowywanie posiłków, dbanie o utrzymanie higieny osobistej, kontakt z lekarzem, wykupywanie leków i dawkowanie, a także przypilnowanie aby zostały zażyte. Skarżąca podała, że nie ma możliwości podjęcia pracy nawet w niepełnym wymiarze czasu ze względu na stan zdrowia taty, zwłaszcza z uwagi na jego słaby wzrok. Skarżąca od 2014 r. pobiera zasiłek dla opiekuna. Skarżąca ma trójkę rodzeństwa ale podała, że nie utrzymuje z nim kontaktu. W tak ustalonym stanie faktycznym Kolegium uznało, że faktyczny zakres opieki jaki wykonuje skarżąca względem niepełnosprawnego ojca, nie jest tego rodzaju, że uniemożliwiałoby to jej podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym. Podkreślono przy tym, że ojciec skarżącej, mimo że jest osobą mocno niedowidzącą to jednak pod nieobecność skarżącej jest w stanie sam pozostać w domu, albowiem mieszka sam, zatem jest w stanie samodzielnie funkcjonować przez część dnia. Ponadto wskazano, że oprócz skarżącej jest jeszcze trójka jej rodzeństwa obciążonego - w tym samym stopniu, co skarżąca - ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnego ojca. Zatem każda z tych osób ma obowiązek opieki (fizycznie lub przez wsparcie finansowe) i osoby te powinny współdziałać w opiece nad ojcem tak aby skarżąca nie musiała rezygnować z pracy zarobkowej. Nie ma przy tym znaczenia zdaniem organu, że skarżąca nie utrzymuje kontaktu z rodzeństwem. Końcowo dodano, że w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo realizowane są również usługi opiekuńcze, które mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmować pracy w ograniczonym jej zakresie czasowym. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1, art. 77 § 1, oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych na podstawie wadliwie ocenionego przez organ materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem nie wyklucza możliwości zatrudnienia, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i jego niepodejmowaniem przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem; 3/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez oparcie przedmiotowej decyzji na fakcie istnienia innych osób spokrewnionych w pierwszej kolejności z ojcem skarżącej, poza samą skarżącą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej także jako "u.ś.r." w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W tym miejscu należy wskazać, że od 1 stycznia 2024 r. nastąpiła zmiana przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429). Organ drugiej instancji wydał zaskarżoną decyzję 6 lutego 2024 r., a zatem już po wejściu w życie ustawy o świadczeniu wspierającym, co nastąpiło 1 stycznia 2024 r. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można natomiast mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie, przed wskazanym dniem spełniła wszystkie wymagane przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych warunki, a jedynie organ nie zdążył przed tą datą wydać decyzji przyznającej świadczenie. Aby ustalić, czy wszystkie warunki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały w niniejszej sprawie spełnione do dnia 31 grudnia 2023 r. należy dokonać oceny stanu faktycznego na podstawie przepisów u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do tej daty (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 104/24). Zatem prawidłowo organ odwoławczy procedował na podstawie przepisów powołanej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Sąd wskazuje, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo skutkowy (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). Opieka ta powinna być zatem w takim stopniu absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla podopiecznego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/21). Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy w ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie zauważył, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające zyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Sąd podziela też stanowisko organu odwoławczego, że mimo błędnego oparcia rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., decyzję należało utrzymać w mocy z uwagi na niezaistnienie przesłanki w postaci związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub nie podejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżąca nie mieszka razem z ojcem. Ojciec skarżącej jest osobą chodzącą o własnych siłach, także sam załatwia swoje potrzeby fizjologiczne. Ma bardzo słaby wzrok. Skarżąca oświadczyła, że opiekę sprawuje codziennie od godz. 8.00 do 12.00, później wraca do swojego domu i do wieczora jest jeszcze u taty ok 2 razy, w zależności od potrzeb od 2 do 3 godzin. Bywa też, że zostaje na noc. Skarżąca podała, że w ramach sprawowania opieki nad ojcem wykonuje następujące czynności: sprzątanie, pranie pościeli i odzieży, gotowanie i przygotowywanie posiłków, dbanie o utrzymanie higieny osobistej, kontakt z lekarzem, wykupywanie i dawkowanie leków, a także przypilnowanie aby zostały zażyte. Z powyższego wynika, że ojciec skarżącej ze względu na niedowidzenie i wiek niewątpliwie wymaga wsparcia, ale okoliczności sprawy nie wskazują aby jego stan wymagał stałej i ciągłej opieki, która odpowiada przesłankom z art. 17 u.ś.r. Nie jest on osobą obłożnie chorą, pamersowaną z zaburzeniami orientacji, czy bez kontaktu. Mimo znacznego niedowidzenia ojciec skarżącej zamieszkuje w domu oddalonym od skarżącej około 1 km, sam przemieszcza się po mieszkaniu i sam załatwia swoje potrzeby fizjologiczne. Z akt sprawy nie wynika też aby ojciec skarżącej wymagał pomocy w spożywaniu posiłków (skarżąca wskazała jedynie, że przygotowuje posiłki), ubieraniu się czy wstawaniu z łóżka. Powyższe wskazuje, że ojciec skarżącej wykazuje samodzielność w zakresie podstawowych czynności życiowych. Skarżąca podała, że stan zdrowia ojca się pogarsza niemniej nie w żaden sposób tego nie wykazała. Skarżąca nie wskazała też aby wykonywała względem ojca takie czynności opiekuńcze czy pielęgnacyjne, których specyfika wymagałaby intensywności i ciągłości opieki. Nie sposób przyjąć, aby takie czynności jak: przygotowanie posiłków, kontakt z lekarzem, wykupywanie recept, czuwanie nad zażyciem leków, czy pranie i sprzątanie mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Również pomoc w czynnościach higienicznych jest wykonywana zwykle w określonych porach dnia lub raz na jakiś czas, a zatem i te czynności nie mają charakteru ciągłego. Są to typowe czynności dnia codziennego, które mogą być wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo i wykonujące je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, mające pod opieką członków rodziny w podeszłym wieku. Do tego rodzaj i charakter tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji rodzinnych jakie występują pomiędzy rodzicami i dziećmi. Rację miał zatem organ odwoławczy, że charakter opieki sprawowanej przez skarżącą nie wskazuje aby była to opieka ciągła. Odnośnie kwestii istnienia rodzeństwa skarżącej jako okoliczności wskazującej na brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad ojcem Sąd zauważa, że jakkolwiek kwestia rodzeństwa nie ma decydującego znaczenia przy ocenie istotnej w sprawie przesłanki związku przyczynowego, to jednak nie pozostaje bez wpływu na tę ocenę bowiem obrazuje możliwości rodziny związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym jej członkiem (por. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 229/23). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca podała, że nie ma kontaktu z rodzeństwem, zatem ten element stanu faktycznego nie miał wpływu na ustalenie istnienia związku przyczynowego. Mimo to organ odwoławczy na podstawie analizy zakresu i rodzaju opieki świadczonej przez skarżącą na rzecz ojca zasadnie uznał, że opieka ta nie odpowiada przesłankom określonym w art. 17 ust. u.ś.r. i okoliczność ta była wystarczającą podstawą do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie Sądu również sam fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna nie przesądza o istnieniu związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym, wymaganego dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kontrolowane postępowanie jest odrębną sprawą administracyjną wymagającą ustalenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dzień wydania rozstrzygnięcia. W toku postepowania organ prawidłowo ustalił, na podstawie oświadczenia skarżącej i wyników wywiadu środowiskowego, że charakter i rodzaj sprawowanej przez skarżącą opieki świadczy o braku związku przyczynowego. Strona miała również zapewniony czynny udział w postępowaniu (k. 25), była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zatem w pełni mogła wykazywać inicjatywę dowodową. Reasumując, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje stanu zdrowia ojca skarżącej i konieczności wsparcia oraz faktu, że skarżąca wywiązuje się z tych powinności. Jednakże samo sprawowanie opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Musi to być opieka o takim charakterze i natężeniu, że wyklucza możliwość podjęcia pracy zarobkowej choćby w częściowym wymiarze. Taka opieka – w ocenie Sądu – nie miała miejsca w realiach kontrolowanej sprawy. W sprawie też nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.