III SA/Kr 432/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec ( spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Tadeusz Wołek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na odmowę Zarządu Województwa z dnia 24 lutego 2009 r. w przedmiocie odmowy zakwalifikowania na stanowisko asesora w dziedzinie "Rewitalizacja obszarów miejskich i wiejskich" postanawia: odrzucić skargę W dniu 6 lutego 2009r. M. S. złożył w Departamencie Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa wniosek o wpisanie go na listę asesorów powoływanych do oceny projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w ramach Naboru Nr [...]. We wniosku wskazał, iż posiada dwudziestoletnie doświadczenie z zakresu oceny ekonomiczno-finansowej przedsiębiorstw, analizy zdolności kredytowej oraz oceny projektów inwestycyjnych, w tym dotowanych ze środków unijnych. Doświadczenie to nabył w pracy w instytucjach finansowych zajmujących się kredytowaniem przedsięwzięć inwestycyjnych z różnych dziedzin gospodarki: przemysł, usługi, rolnictwo. Ponadto podczas swojej pracy zawodowej wykonał kilkaset ocen standingu finansowego oraz podejmował na ich podstawie decyzje kredytowe. Pismem z dnia 24 lutego 2009r. Zastępca Dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich poinformował M. S., że jego kandydatura na stanowisko asesora w dziedzinie rewitalizacji obszarów miejskich i wiejskich została zaopiniowana negatywnie. Zastępca Dyrektora wyjaśnił, iż Komisja Kwalifikacyjna, po dokonaniu analizy złożonej dokumentacji stwierdziła, iż nie dokumentuje ona w wystarczający sposób doświadczenia w wyżej wymienionej dziedzinie, a w związku z tym M. S. nie spełnia wymagań w zakresie oceny merytorycznej wniosku. Jednocześnie Zastępca Dyrektora zachęcił M. S. do złożenia aplikacji w dziedzinie analizy finansowej i ekonomicznej inwestycji, na którą nabór planowany jest w drugim kwartale 2009r. W dniu 2 marca 2009r. M. S. złożył w Urzędzie Marszałkowskim Województwa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie pozytywnej opinii przez Komisję Kwalifikacyjną w sprawie jego kandydatury na stanowisko asesora w dziedzinie "Rewitalizacja obszarów miejskich i wiejskich" w ramach Naboru Nr [...]. W uzasadnieniu wezwania M. S. oświadczył, iż nie zgadza się z argumentem, iż nie spełnia wymagań w zakresie oceny merytorycznej wniosku, albowiem spełnia wszystkie warunki wymienione w § 4 ust. 1 "Regulaminu pracy Komisji Kwalifikacyjnej do oceny kandydatów na ekspertów i asesorów powoływanych w celu rzetelnej i bezstronnej oceny projektów złożonych w ramach RPO na lata 2007-20013 oraz powoływania i funkcjonowania asesorów" stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 18 marca 2008r. Dowodami są załączniki do jego wniosku o wpis na listę asesorów z dnia 2 lutego 2009r. dokumentujące wykształcenie i doświadczenie zawodowe. M. S. podniósł również, iż Komisja Kwalifikacyjna naruszyła § 8 ust. 4 w/w Regulaminu, zgodnie z którym w przypadku konieczności uzyskania dodatkowych informacji na temat jego kwalifikacji winna ona wezwać go do złożenia dodatkowych, pisemnych wyjaśnień lub dokumentów albo przeprowadzić z nim rozmowę kwalifikacyjną. Uchwałą z dnia 2 kwietnia 2009r. Nr [...] Zarząd Województwa nie uwzględnił wezwania M. S. do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 6 kwietnia 2009r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na odmowę zakwalifikowania go przez Komisję Kwalifikacyjną na stanowisko asesora w dziedzinie "Rewitalizacja obszarów miejskich i wiejskich" w ramach Naboru Nr [...], w której domagał się wydania pozytywnej opinii przez w/w Komisję Kwalifikacyjną dotyczącą jego kwalifikacji i wpisania go na listę asesorów w w/w dziedzinie przez Zarząd Województwa. W uzasadnieniu skargi M. S. wyjaśnił, iż powodem odmowy zakwalifikowania go na stanowisko asesora w dziedzinie "Rewitalizacja obszarów miejskich i wiejskich" było niespełnienie przez niego wymagań w zakresie oceny merytorycznej wniosku. Nie podano jednak żadnych szczegółów, na czym miałoby polegać to niespełnienie wymagań w zakresie oceny merytorycznej wniosku. Skarżący nie zgodził się z tym argumentem. Jego zdaniem zarówno charakter zdobytego wykształcenia (geografia społeczno-ekonomiczna, w tym dotycząca regionów rolniczych i przemysłowych oraz ochrony środowiska; ekonomia, rachunkowość) jak i dwudziestoletnie doświadczenie zawodowe związane z dziedziną rewitalizacji obszarów miejskich i wiejskich (analiza ekonomiczna przedsięwzięć gospodarczych realizowanych na terenach miejskich i wiejskich, restrukturyzacja podmiotów gospodarczych działających na tych terenach, praca w bankach świadczących usługi dedykowane osobom zamieszkującym tereny miejskie i wiejskie, uczestnictwo w przedsięwzięciach dofinansowywanych ze środków Unii Europejskiej) stanowią merytoryczne przesłanki do ubiegania się o wpis na listę asesorów z w/w dziedziny. Ponadto skarżący stwierdził, iż spełnia wszystkie warunki wykazane w § 4 ust. 1 "Regulaminu pracy Komisji Kwalifikacyjnej do oceny kandydatów na ekspertów i asesorów powoływanych w celu rzetelnej i bezstronnej oceny projektów złożonych w ramach RPO na lata 2007-20013 oraz powoływania i funkcjonowania asesorów" stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 18 marca 2008r. Dowodami są załączniki do jego wniosku o wpis na listę asesorów z dnia 2 lutego 2009r. dokumentujące wykształcenie i doświadczenie zawodowe. Skarżący podniósł również, że Komisja Kwalifikacyjna w przypadku konieczności uzyskania dodatkowych informacji na temat jego kwalifikacji nie skorzystała z możliwości wezwania go przed wydaniem opinii do złożenia dodatkowych, pisemnych wyjaśnień lub dokumentów albo do przeprowadzenia z nim rozmowy kwalifikacyjnej, do czego obligował ją § 8 ust. 4 w/w Regulaminu. Zdaniem skarżącego, naruszyło to jego prawo do wpisania na listę asesorów. W ocenie M. S., Komisja Kwalifikacyjna popełniła błędy formalne, a także dokonała całkowicie błędnej oceny stanu faktycznego w zakresie jego przygotowania merytorycznego do pełnienia funkcji asesora w dziedzinie rewitalizacji obszarów miejskich i wiejskich. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Zarząd Województwa przytoczył treść art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) i stwierdził, że decyzja Komisji Kwalifikacyjnej o zaopiniowaniu pozytywnym bądź negatywnym kandydatów na asesorów nie mieści się w kategorii żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 tej ustawy, dlatego też nie może stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego. Organ wyjaśnił, iż po przeprowadzonym postępowaniu kwalifikacyjnym protokoły wraz z listami kandydatów pozytywnie i negatywnie zaopiniowanych przekazywane są Zarządowi Województwa, który następnie w drodze uchwały podejmuje decyzję o wpisie na Listę Asesorów. W ocenie Zarządu Województwa dopiero powyższy akt może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie, uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 5 marca 2009r. dokonano wpisu na Listę Asesorów jedynie dwóch, pozytywnie zaopiniowanych kandydatów. Wątpliwości prawne i faktyczne organu budzi zatem fakt, czy powyższą uchwałę chciał i mógł zaskarżyć skarżący, albowiem, zakładając teoretycznie, iż żaden z kandydatów nie zostałby przez Komisję Kwalifikacyjną zaopiniowany pozytywnie, to wówczas nie zostałaby podjęta żadna uchwała przez Zarząd Województwa, co najwyżej przystąpiono by do ponownego wyłaniania asesorów. Tym samym kandydat na asesora, w tym również skarżący, nie miałby żadnych możliwości kontroli pozytywnej bądź negatywnej opinii Komisji Kwalifikacyjnej. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi Zarząd Województwa oświadczył, iż kandydatura skarżącego została negatywnie zaopiniowana, gdyż w ocenie Komisji Kwalifikacyjnej nie spełniał on wymogu zawartego w § 4 ust. 1 pkt 2 Regulaminu pracy Komisji Kwalifikacyjnej do oceny kandydatów na ekspertów i asesorów powoływanych w celu rzetelnej i bezstronnej oceny projektów złożonych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 oraz powoływania i funkcjonowania asesorów stanowiącego Załącznik Nr 2 do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 18 marca 2008r. Skarżący nie posiadał bowiem minimum 3 letniego doświadczenia zawodowego w dziedzinie rewitalizacji obszarów miejskich i wiejskich, co jednoznacznie potwierdza przebieg kariery zawodowej skarżącego zawarty w formularzu kwestionariusza osobowego. Ustosunkowując się do zarzutu odnośnie nie zastosowania się przez Komisję Kwalifikacyjną do § 8 ust. 4 w/w Regulaminu, Zarząd Województwa wskazał, iż przepis ten nie obliguje Komisji do przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej z kandydatem na asesora. Ponadto w ocenie Komisji Kwalifikacyjnej nie zachodziła konieczność uzyskania dodatkowych informacji na temat kwalifikacji skarżącego, ponieważ złożona przez niego dokumentacja aplikacyjna nie budziła wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Rozwinięcie powyższego przepisu stanowi art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwany dalej p.p.s.a, który przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 6) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 7) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 8) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 9) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia było negatywne zaopiniowanie kandydatury skarżącego M. S. na stanowisko asesora w dziedzinie Rewitalizacja obszarów miejskich i wiejskich, która to opinia została przedstawiona skarżącemu w piśmie z dnia 24.02.2009r. znak [...] podpisanym przez p.o. z – cy Dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego. W ocenie Sądu powyższa opinia nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na umiejscowienie opinii w procedurze wyłaniania asesorów, mających za zadanie ocenę projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013. Instytucja asesorów wywodzi się z regulacji ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r., Nr 84, poz. 712), na podstawie której do zadań Instytucji Zarządzającej (którą jest m. in. Zarząd Województwa) należy w szczególności wybór projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego ze środków pochodzących z budżetu państwa, środków rozwojowych pochodzących z Unii Europejskiej lub innych źródeł zagranicznych. W celu dokonania wyboru Zarząd powołuje komisję konkursową – Komisję Oceny Projektów, w skład której wchodzą pracownicy Instytucji Organizującej Konkurs – tutaj Urzędu Marszałkowskiego Województwa oraz asesorzy, dokonujący na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego oceny projektów. Zarząd Województwa na podstawie uchwały z dnia 18.03.2008r. Nr [...] uchwalił regulamin pracy Komisji Kwalifikacyjnej do oceny asesorów oraz ekspertów, za podstawę prawną przyjmując w/w ustawę oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 21 maja 2007r. w sprawie ekspertów powoływanych w celu rzetelnej i bezstronnej oceny projektów realizowanych w ramach programów operacyjnych (Dz. U. z 2007r., Nr 93, poz. 626). Wynika z niego, że postępowanie kwalifikacyjne składa się z etapu oceny formalnej wniosku aplikacyjnego kandydata, następnie z etapu oceny merytorycznej a finalnie z podjęcia rozstrzygnięcia przez Zarząd Województwa w formie uchwały o wpisie konkretnego kandydata na listę asesorów. Ocena formalna wniosku przeprowadzana jest w zespole właściwym ds. wyboru projektów w Departamencie Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa i obejmuje sprawdzenie dokumentów potwierdzających wykształcenie kandydata oraz złożonych oświadczeń. Następnie Komisja Kwalifikacyjna zapoznaje się z wnioskami złożonymi przez kandydatów na asesorów, które pozytywnie przeszły etap oceny formalnej. Komisja po dokonaniu analizy przedłożonej dokumentacji opiniuje wnioski kandydatów. Jeśli zaistnieje potrzeba uzyskania dodatkowych informacji na temat kwalifikacji kandydata Komisja, przed wydaniem opinii, wzywa osobę kandydującą do złożenia dodatkowych pisemnych wyjaśnień czy dokumentów lub przeprowadza rozmowę kwalifikacyjną. M. S. odnosi się w skardze do wyniku drugiego etapu postępowania kwalifikacyjnego tj. do oceny merytorycznej jego wniosku o wpis na listę asesorów z punktu widzenia posiadanego wykształcenia. Komisja stwierdziła bowiem, że skarżący nie spełnił warunku z § 4 ust. 1 pkt 2 regulaminu tj. nie posiadał minimum 3 – letniego doświadczenia zawodowego w dziedzinie rewitalizacji obszarów miejskich i wiejskich, co zdaniem Komisji stwierdza w sposób jednoznaczny przebieg kariery zawodowej skarżącego, natomiast skarżący odmiennie interpretuje posiadane wykształcenie, twierdząc, że spełnia w/w warunek. Jak wynika z przebiegu postępowania kwalifikacyjnego – opinia dotycząca wniosków kandydatów jest jedynie etapem poprzedzającym wydanie głównego rozstrzygnięcia w sprawie tj. uchwały o wpisie na listę asesorów konkretnej osoby. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontroli tego rodzaju opinii. Opinia nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a ani też postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3. Nie zawiera bowiem elementów tych aktów administracyjnych, określonych w art. 107 i 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Rozważając kwalifikację z punktu widzenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a tj. z punktu tego czy opinia stanowi "inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" również należy odmówić jej charakteru tego rodzaju aktów czy czynności z tego powodu, że opinia nie kształtuje żadnego prawa czy obowiązku adresata. Stanowiąc jeden z etapów postępowania kwalifikacyjnego, w zależności od jej wyniku przesądza jedynie o tym, czy dany kandydat będzie brany pod uwagę w dalszym postępowaniu kwalifikacyjnym czy też nie. Nie posiada władczego charakteru typowego dla aktów administracyjnych. O akcie administracyjnym, który kształtuje prawo kandydata na gruncie regulacji o asesorach można mówić jedynie w przypadku uchwały o wpisie danej osoby na listę asesorów. Uchwała taka została podjęta przez Zarząd Województwa w dniu 05.03.2009r. i wpisano na jej podstawie na listę asesorów J. A. i A.T. Podstawą zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego jest art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., z tym, że kwestią otwartą w przypadku skarżącego byłaby jego legitymacja do wniesienia takiej skargi. Ponadto istotnym z punktu dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowej opinii do sądu administracyjnego jest fakt, że opinii dokonuje Komisja Kwalifikacyjna, która nie stanowi organu administracyjnego posiadającego władztwo administracyjne w wyżej wskazanym rozumieniu. Jest co prawda powoływana przez Zarząd Województwa, niemniej jednak jej uprawnienia zostały ściśle określone w regulaminie pracy Komisji Kwalifikacyjnej do oceny kandydatów na ekspertów i asesorów powoływanych w celu rzetelnej i bezstronnej oceny projektów złożonych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013. W § 1 ust. 1 pkt od 1 do 3 regulaminu stwierdza się bowiem, że Komisja dokonuje oceny kandydatów na ekspertów i asesorów, przeprowadza rozmowy kwalifikacyjne z kandydatami na ekspertów, sporządza projekt rekomendacji dla kandydatów ubiegających się o wpis na Listę Ekspertów prowadzoną przez Ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego oraz przeprowadza rozmowy kwalifikacyjne z kandydatami na asesorów i opiniuje wnioski o wpis na listę asesorów prowadzoną przez Zarząd Województwa. Wobec powyższego skarga M. S. nie może zostać rozpoznana przez sąd administracyjny. Nie zachodzi bowiem w sprawie kognicja sądu administracyjnego, co daje podstawę na gruncie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do odrzucenia skargi.