III SA/Kr 434/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi H. K., D. W., H. S. na decyzję Wojewody z dnia 9 września 1998 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala. Decyzją z dnia 9 września 1998 r. znak [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania H. K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 1998 r. znak [...] odmawiającą wznowienia postępowania zaskarżonego ostateczną decyzją z dnia [...] 1996 r. Burmistrza Miasta i Gminy nr [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów obręb A w odniesieniu do działki 279/1. W podstawie prawnej decyzji Wojewody powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163). Uzasadniając swoją decyzję Wojewoda wskazał, że ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 1996 r. orzeczono o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów przez ujawnienie podziału geodezyjnego działki ewid. 279/1 o pow. 2.6989 ha, na działki nr 279/2 o pow. 2.6868 i 279/3 o pow. 0.0121 ha. Z uzasadnienia tej decyzji Burmistrza wynikało, że jej podstawę stanowiła dokumentacja geodezyjno prawna sporządzona dnia 22.04.1996r. za Nr [...] przez uprawnionego geodetę, z której wynikało, że przed podziałem działka 279/1 obejmowała nieruchomości ujęte odrębnymi księgami wieczystymi. Dokonany podział odpowiadał stanowi prawnemu i usuwał błędny stan ewidencji. Z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego tą decyzja z [...] 1996 r., wystąpił wnioskiem z dnia 15 czerwca 1998 r. H. K., który podnosił, że nie brał udziału w toczącym się postępowaniu, oraz że operatem założenia w 1984 r. nowej ewidencji gruntów za nr – [...] wadliwie przyrównano granice parcel z mapy katastralnej. Zdaniem wnioskodawcy opracowanie stanowiące podstawę wprowadzenia zmiany w ewidencji co do działki 279/1, oparte na błędnym ewidencji spowodowało, iż powstałą z podziału geodezyjnego działkę 279/3 przypisano jako odpowiednik parceli L. kat. [...] stanowiącej własność prywatną J. B., a nie parceli 4445/4 stanowiącej własność Gminy A. Zdaniem wnioskodawcy, skutkiem tych zmian jest utrata swobody przejazdu drogą do jego pól. Rozpatrując wniosek Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 1998 r. z powołaniem na przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił wznowienia postępowania. W zwięzłym uzasadnieniu decyzji stwierdził, że podział działki 279/1 nie spowodował naruszenia praw własności, a stroną w sprawie są podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości podzielonej, a kwestię dojazdu do działki wnioskodawcy regulują inne przepisy. W odwołaniu podniesiono, że organ I instancji nie odniósł się do zarzutów wniosku o wznowienie postępowania a w szczególności, że decyzja z dnia [...] 1996 r. spowodowała "naruszenie praw własności H. K. jako skutek błędnego podziału opartego na niewiarygodnej analizie" przez przesunięcie granic nieruchomości, a nowa droga przebiega przez jego dom. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda przyjął za własne stanowisko organu I instancji, że w postępowaniu zaskarżonym decyzją z dnia [...] 1996 r. w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów przez uwidocznienie podziału działki 279/1 H. K. nie miał przymiotu strony tego postępowania, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż nie legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiącej działkę 279/1 lub działek 279/2 i 279/3 powstałych z jej podziału. W tej sytuacji odmowa wznowienia postępowania była uzasadniona. Wskazano także, iż zarzuty kwestionujące prawidłowość opracowań geodezyjnych, nie zostały poparte żadnymi dowodami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył H. K., zarzucając naruszenie art. 7, 10, 28, 77 i 107 kpa i wniósł o jej uchylenie. W szczególności podnosił naruszenie przepisu art. 28 kpa, przez uznanie, że nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu oraz nie wyjaśnienie sprawy w tym zakresie i podnosił, że działka 279/1 sąsiaduje z jego działką, a więc podział dotyczy jego interesu prawnego, gdyż droga gminna stała się drogą prywatną, a nowa droga przebiega przez jego dom. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż prawidłową podstawą decyzji odmawiającej wznowienia postępowania z powodu braku przymiotu strony wnoszącej o wznowienie jest przepis art. 149 § 3 kpa, a nie omyłkowo wskazany decyzją organu I instancji przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Wskazując na złożone w aktach organu I instancji ( k. 17) opracowanie geodezyjno prawne stanowiące załącznik do decyzji z [...] 1996 r., organ wskazał, że podział geodezyjny nastąpił w granicach działki 279/1 ( oznaczonej jako użytek drogowy) a powstała z podziału działka 279/3 odpowiada parceli objętej KW [...] własności J. B. Sprawa początkowo zarejestrowana była do sygnatury II SA/Kr 2322/98 Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Wobec śmierci uczestniczki J. B., zawieszone postępowanie podjęto postanowieniem z dnia 28 listopada 2008 r. po wskazaniu jej następców prawnych w osobach: M. B., R. B. i W. B., a sprawa otrzymała sygn. III SA/Kr 1120/08 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Kolejnym postanowieniem z 23 lutego 2010 r. (sygn. III SA/Kr 1120/08) zawiesił Sąd postępowanie wobec ustalenia, że skarżący H. K. zmarł już 8 kwietnia 2003 r. Jako następcy prawni zgłosili się: wdowa H. K. podtrzymując żądanie skargi, a wskazani przez nią jako dalsi następcy córki – H. zam. S. i D. zam. W., na rozprawie 7.10.2010 r. również podtrzymały skargę. Po kolejnym podjęciu postępowania sprawa otrzymała obecną sygnaturę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. u. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), Sądy Administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa p.p.s.a. – sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wyrażonego na wstępie wniosku. Przedmiotem sprawy jest odmowa wznowienia postępowania zaskarżonego decyzją ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 1996 r., którą wprowadzono w ewidencji gruntów zmiany w odniesieniu do działki 279/1 przez jej podział, wobec objęcia granicami działki przedmiotów dwóch odrębnych praw własności. Istotą wznowienia postępowania jako instytucji proceduralnej należącej do tzw. postępowań nadzwyczajnych jest stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy już zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania, w następstwie którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej co do istoty, stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji. Przewidziana przepisami kodeksu postępowania administracyjnego procedura mająca doprowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy ma dwa etapy. Zgodnie z art. 149 § 1 kpa wznowienie postępowania (a właściwie wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania) zakończonego decyzją ostateczną następuje w drodze postanowienia. Natomiast odmowa wznowienia postępowania ( a w istocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia) następuje w drodze decyzji opartej na przepisie art. 149 § 3 kpa. Oba rodzaje wskazanych rozstrzygnięć tj. wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa lub odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa właściwe są dla etapu pierwszego, w którym organ właściwy ( tj. zgodnie z art. 150 § 1 kpa- z zastrzeżeniem § 2 i § 3 – w zasadzie organ, który wydał decyzje w ostatniej instancji) bada czy istnieją podmiotowe i przedmiotowe przesłanki do wznowienia postępowania ( tj. wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia). Złożenie przez stronę żądania wznowienia postępowania (a w istocie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia), rodzi obowiązek organu wydania opartego na przepisie art. 149 § 1 kpa postanowienia o wznowieniu postępowania ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania opartej na przepisie art. 149 § 3 kpa decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W następstwie jego wydania rozpoczyna się drugi etap postępowania wznowieniowego. Decyzja natomiast odmawiająca wznowienia postępowania oparta na przepisie art. 149 § 3 kpa w istocie odmawia wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia, a więc odmawia badania merytorycznego czy zaistniała przewidziana przepisami kpa podstawa wznowienia postępowania co do istoty sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia 9 września 1998 r. Wojewoda - którego następcą w świetle art. 7 "b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm. ) w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej obecnie jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 1998 r., którą odmówiono wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z [...] 1996 r. Zaskarżona decyzja zapadła zatem w I etapie postępowania wznowieniowego i kończy to postępowanie mimo, że w utrzymanej w mocy decyzji z dnia 3 lipca 1998r. błędnie powołano jako jej podstawę przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa, a nie przepis art. 149 § 3 kpa, co dostrzegł organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Badanie czy istnieją podmiotowe i przedmiotowe przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa obejmuje ustalenie czy podanie o wznowienie dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, czy żądanie wznowienia oparte jest na co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa (a także art. 145 a – co sprawy nie dotyczy) podstaw wznowienia, czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminu określonego art. 148 § 1 lub § 2 kpa, a także czy z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot będący stroną postępowania, którego wznowienia dotyczy postępowanie. Brak przymiotu strony w określonym postępowaniu w odniesieniu do danej osoby powoduje wystąpienie negatywnej przesłanki wznowienia postępowania i stwarza po stronie organu obowiązek wydania opartej na przepisie art. 149 § 3 kpa decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Ten przepis w istocie stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, gdyż organy przyjęły, że w okolicznościach sprawy wnoszący o wznowienie postępowania H. K. nie miał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] 1996 r. i nie może powoływać się skutecznie na podstawę wznowienia przewidzianą art. 145 § 1 pkt 4 kpa tj. brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu. W okolicznościach sprawy stanowisko organów, że H. K. nie służył przymiot strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] 1996 r. wprowadzającą zmiany w ewidencji gruntów co do działki 279/1, Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Taka procesowa definicja strony po pierwsze podkreśla, że nie każdy interes kreuje stronę lecz musi to być interes prawny lub prawny obowiązek, a po drugie wskazuje, że zarówno interes prawny jak i obowiązek muszą znajdować swą podstawę w przepisach prawa materialnego. Interes prawny to wynikająca bowiem z przepisów prawa materialnego sfera, w której dana osoba ma możliwość wpływania w określonym postępowaniu administracyjnym na treść rozstrzygnięcia ze względu na wynikające z prawa materialnego uprawnienia lub obowiązki. Interes prawny w takim rozumieniu nie służył H. K., który jak wyjaśnił w skardze był co prawda właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działką 279/1 ale działka ta uległa podziałowi geodezyjnemu na działki 279/2 i 279/3 bez zmiany granic zewnętrznych, a zatem w żaden sposób decyzja nie ingerowała w zmianę przebiegu granic działki wnioskodawcy. Wydanie decyzji z dnia [...] 1996r. nastąpiło już pod rządem powołanej wyżej ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów obowiązującego wówczas Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. (Mon. Pol. Nr 11, poz. 98 z późn. zm.), które w przepisach m.in. § 72 przewidywało podstawy, tryb i formę wprowadzenia decyzją tzw. sprostowań w ewidencji gruntów. Mogły one dotyczyć także błędów kreślarskich polegających na objęciu jedna działką odrębnych przedmiotów własności. Na tle obecnego stanu prawnego instytucja "sprostowań" zastąpiona jest trybem "aktualizacji" operatu, przewidzianym przepisami Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. ( Dz. U. Nr 38, poz. 454). Z treści skargi H. K. wynika, iż w istocie oczekiwał, że po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z [...] 1996 r. będzie mógł w tym postępowaniu podważyć prawidłowość granic ewidencyjnych działki 279/1 przyjętych przy założeniu ewidencji w 1984 roku, co nie było przedmiotem tamtego postępowania. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.