III SA/Kr 435/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów I uchyla zaskarżoną decyzję wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu pierwszej instancji, II orzeka, że uchylone decyzje nie mogę być wykonane, III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz skarżącego W. M. tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...],- zł (słownie [...] złotych). Decyzją z dnia [...] 2005 r. [...], po rozpatrzeniu .odwołania W. M. , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] 2004 r. znak [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów gminy [...] obręb [...] w zakresie działki ewidencyjnej Nr A .W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego wskazano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7 ,, b" ust.2 pkt 2 , i art. art. 20., 21 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r Nr 100 , poz. 1086 ze zm.) , a także §§ 46 i 47 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 , poz. 454 ). Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. W. M. wnioskiem z [...]1999 r. domagał się ,, kontrolnego pomiaru celem przyłączenia drogi do powierzchni gospodarstwa Nr 1 ".Poprzednią decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] 2001 r. wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] 2002 r. uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 lutego 2004 r. ( sygn.kt II S.A./Kr 2765/01 ). Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] 2004 r. znak [...] orzekł o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów gminy [...] obręb [...] w zakresie działki ewidencyjnej Nr A .Zmiana polega na podzieleniu działki ewidencyjnej A na działki ewidencyjne : A1 i A2 oraz przyłączeniu działki ewid. A1 do jednostki rejestrowej Nr X obejmującej gospodarstwo wnioskodawcy W. M. , a także na zastąpieniu użytku drogowego ,, dr " na działce A1 , użytkiem rolnym " Ps V ".Uzasadniając swoją decyzję Starosta wskazał, że działka ewid. A w części odpowiadającej działce A1 wchodziła w skład nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] i stanowiła własność W. M. W odniesieniu do działki A2 podmiotowy stan ewidencji pozostał bez zmian. Od decyzji tej odwołanie złożył W. M. , żądając wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy parcelą gruntową Y tworzącą drogę, z nieruchomością własności p.p. Z . Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonał ustaleń dalszych . Stwierdzono, że Główny Geodeta Województwa [...] zawiadomił obwieszczeniem z dnia 25.01.1988 r. ( Dz.Urzęd. Województwa Nowosądeckiego Nr 3 z 88 r., poz. 31 ) o założeniu ewidencji gruntów dla obrębu [...] gmina [...] .Nowa ewidencja oparta na mapie zasadniczej w skali 1: 2000 zastąpiła ewidencję gruntów opartą na mapie katastralnej w skali 1: 2880. W trakcie odnowy operatu ewidencji gruntów utworzona została działka ewidencyjna Nr A , stanowiąca drogę wykazaną w jednostce rejestrowej Y jako pozostającą we władaniu : Zgromadzenia Sióstr [...] , L. J. , K. M. , B. O. i J. Z. " po 1/5 części". Porównanie mapy ewidencyjnej z poprzedzającą ja mapą katastralną , dowodzi , że działka ewidencyjna A nie jest jednorodna pod względem prawnym. Wniosek W. M. obejmował przyłączenie drogi (dz.A) do gospodarstwa rolnego , którego obecnie , po śmierci brata K. , jest wyłącznym właścicielem .Z zebranych w sprawie dowodów wynika , że działka A została utworzona m.in. z pgr.Y objętej [...] i będącej przedmiotem współwłasności właścicieli wykazanych w księgach wieczystych [...] , [...] , [...] , [...] , [...] ( W. M. ) i [...], a także z parcel objętych KW [...] stanowiących własność W. M. Ustalił organ , że jednostka wykonawstwa geodezyjnego ustaliła granice w terenie , przy uczestnictwie zainteresowanych w tym W. M. , który do ustalonej granicy nie wnosił zastrzeżeń i podpisał protokół graniczny. Na podstawie pomiaru ustalonych granic wykonawca sporządził ,, mapę uzupełniającą z pomiaru kontrolnego działki ewidencyjnej A " oraz wykaz zmian gruntowych. Z opracowanego wykazu synchronizacyjnego wynika , że odpowiednikiem objętych księgą wieczystą Nr Y stanowiących własność W. M. działek pb.Y1 i Y2 , oraz pgr. Z1 , Z2 , Z3 , Z4 , Z5, Z6, Z7 , Z8, Z9 , Z10 , Z11 , Z12 , Z13 w nowej ewidencji są działki ewidencyjne Nr 0, B , i działka A1 powstała z podziału działki A . Zdaniem organu odwoławczego w tej sytuacji zaskarżona decyzja Starosty [...] z dnia [...]2004 r. doprowadziła do zgodności ewidencji ze stanem wieczysto-księgowym i spełnia żądanie wnioskodawcy .Decyzją tą orzekł o wydzieleniu i przyłączeniu do jednostki rejestrowej Nr Y prowadzonej dla gospodarstwa W. M. , działki A1 , po jej odłączeniu z jednostki rejestrowej X założonej dla drogi. Odnosząc się do żądania rozgraniczenia , wskazano , iż właściwy jest tryb postępowania przed wójtem gminy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł W. M. .W skardze i jej pisemnym uzupełnieniu z dnia [...] 2006 r. Skarżący zarzucił , że decyzja zmusza do akceptacji tego co nie jest zgodne z zapisem księgi wieczystej [...] i ,, narusza prawo zapisu z tej księgi " . W wielowątkowej skardze i piśmie , skarżący domaga się zlikwidowania z urzędu działki A naniesionej na powierzchnię gospodarstwa jako droga , a wnosi o wprowadzenie do rejestrów parceli gruntowej Z5. W skardze żądał skarżący zlikwidowania także działki ewid. 0.kwestionując w ogóle używanie określenia działki , zamiast parceli. Ze skargi wynika ogólne żądanie przywrócenia w ewidencji oznaczeń katastralnych , oraz żądanie rozgraniczenia między parcelą Z12 działką [...] rodziny Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie , podtrzymując dotychczasowe ustalenia i stanowisko .Zarazem podkreślono , że nie dokonano żadnych zmian podmiotowych co do działki A2 powstałej z parcel nie objętych KW [...] stanowiących dalszą część ,, drogi " ., ponieważ skarżący żądał wyłącznie przyłączenia do jego gospodarstwa tej części drogi, która powstała z parcel objętych [...] Nawiązując do skargi wskazano , że parcele Xi Y nie były przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją. Na rozprawie przed Sądem w dniu 4 października 2006 r. skarżący W.M., podtrzymał żądanie przywrócenia parceli - drogi Nr Z15 wskazując na ten jej odcinek , który biegnie poza jego nieruchomością , twierdząc , że nie ma tam przyjazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zaskarżona decyzja wydana została w dniu 4 lutego 2005 r. a zatem sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z późn.zm. ) - dalej ustawa p.p.s.a .Zgodnie z art. 3 § 1 powołanej ustawy Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie .W myśl art. 134 § 1 sąd rozstrzyga o granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną .Stosownie natomiast do przepisu art. 1 § 2 ustawy z d nią 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1269 ) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonana według powyższych zasad kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku , iż skarga jest uzasadniona , aczkolwiek z przyczyn całkowicie odmiennych o tych jakie na poparcie zarzutów skargi podnosi skarżący W.M. Przede wszystkim stwierdzić należy , iż żądanie skarżącego przywrócenia w ewidencji gruntów dawnych oznaczeń działek tzw. katastralnych a w szczególności działki oznaczonej jako pgr. X12 nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa. Już dekret z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 6 , poz. 32 ) , uchylał dekret z dnia 24 września 1947 o katastrze gruntowym i budynkowym ( Dz.U. Nr 61 , poz. 344 ) właśnie w celu zastąpienia tzw. katastru ./gruntowego ewidencją gruntów. Rozporządzenia wykonawcze wydane na podstawie art.26 ust.2 obowiązującej od dnia 1 lipca 1989 r ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( obecnie tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240 , poz. 2027 ) posługują się pojęciem działki ewidencyjnej , a nie działki katastralnej - parceli gruntowej Przepis § 9 ust.1 obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U,. Nr 38 , poz. 454 ) definiuje działkę ewidencyjną jako ciągły obszar gruntu położonego w granicach jednego obrębu , jednorodny pod względem prawnym , wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych .Zarazem zgodnie z § 5 pkt 3 działka ewidencyjna jest najmniejszą jednostka powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji. Jest zatem oczywiste , że objęcie działką ewidencyjną gruntów , które nie są jednorodne prawnie , stanowi stan sprzeczny z zasadami prowadzenia ewidencji gruntów. Podział działki ewidencyjnej obejmującej grunty niejednorodne prawnie , w celu utworzenia działki spełniających wymóg jednorodności prawnej , jest w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych dopuszczalny w ramach tzw. aktualizacji gruntów. Wskazał na to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 lutego 2004 r ( sygn.ll SA/Kr 2765/01 ) , wydanym w tej sprawie. Zawarta w tym wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania były wiążące dla organów administracji ponownie rozpoznających sprawę zgodnie z art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę jest związany tą oceną prawną i wskazaniami. Przyczyną uchylenia poprzednich rozstrzygnięć był przede wszystkim brak ustalenia w sposób jednoznaczny przedmiotu postępowania , z czym wiązał się brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji geodezyjnej przyjęły , że żądanie skarżącego ,, kontrolnego pomiaru , celem przyłączenia drogi do powierzchni gospodarstwa Nr 1 " , w istocie zmierzało do rozdzielenia działki ewid. A wpisanej w ewidencji jako droga , na tę jej część .która odpowiada byłym działkom katastralnym stanowiącym dziś wyłączną własność W. M. i znajduje się pomiędzy działkami B i 0 , od tej części działki A , która nie stanowi już jego wyłącznej własności. Słusznie przyjęły zatem organy ewidencji , że przedmiotem sprawy jest żądanie aktualizacji ewidencji gruntów w odniesieniu do działki ewid. A przez wydzielenie z niej części , z których każda jest jednorodna prawnie. Takie stanowisko organów znajduje oparcie zarówno w piśmie W. M. z [...]. 1999 r. inicjującym postępowanie , jak i w piśmie z dnia [...].2001 r. (k. [...] akt). Wszelkie zatem zarzuty skargi , wykraczające poza zmiany dotyczące działki ewidencyjnej A , oznaczonej w ewidencji jako droga , wykraczają poza przedmiot sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją i nie podlegają ocenie Sądu w tym postępowaniu. Kwestia dostępu do korzystania z drogi stanowiącej część działki A oznaczoną obecnie jako działka A2 odpowiadająca według skarżącego dawnej drodze oznaczonej jako pgr. X4 , ma charakter sprawy cywilnoprawnej podlegającej rozpoznaniu przez sąd powszechny i nie mogła być przedmiotem postępowania ewidencyjnego. Mimo niezasadności powyższych zarzutów , zaskarżona decyzja ulega uchy leniu ze względu na naruszenia prawa, które Sąd administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy , Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy , b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu , wszystkie te podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji w sprawie występują. Po pierwsze , w decyzji organu z dnia [...] 2004 r. l instancji orzeczono o dokonaniu zmian w rejestrze gruntów w obrębie [...] , podczas ., gdy oczywiste jest, że organ l instancji dokonał także zmian w części kartograficznej operatu. Wynika to z uzasadnienia poprzedniej decyzji Starosty [...] z dnia [...]. 2001 r. odwołującej się do dokumentacji geodezyjnej podziału działki A wykonanej przez [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych. Przy prawidłowo prowadzonej ewidencji nie może być rozbieżności między częścią geodezyjno-prawną (rejestr gruntów ) , a opisowo-kartograficzną ( mapa ) operatu ewidencji gruntów. Warunkiem jednak - zgodnie z § 46 ust.2 Rozporządzenia z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów - wprowadzenia zmian aktualizujących ewidencję na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych jest by opracowania te były uprzednio przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego , oraz zawierały wykazy zmian danych ewidencyjnych , spełniających wymagania określone § 46 ust.3 pkt 1 - S. Decyzja organu l instancji , nie tylko nie wskazuje na żadne opracowanie geodezyjne - kartograficzne , z którego wynikał by podział działki A na A1 i A2 , ale też akta sprawy nie zawierają takiego opracowania przyjętego do zasobu. Na k. 14 akt znajduje się mapa pomiaru kontrolnego dz. ewid. A z dnia [...].2004 r. jednakże bez klauzuli o przyjęciu jej do zasobu , a wykaz nie spełnia wymogów z § 46 ust.3 Rozporządzenia .W szczególności wykaz zmian gruntowych nie obrazuje jakim b. działkom katastralnym odpowiada działka ewid. A1 , oraz dlaczego obszar tej działki a więc na odcinku między działkami ewidencyjnymi B i 0 należącymi do skarżącego , nie mógł wejść w te działki ewidencyjne a musi stanowić odrębną ewidencyjnie działkę .Złożony na k. 77 akt wykaz synchronizacyjny nie obrazuje czy został sporządzony przez osobę uprawniona do czynności geodezyjnych , ani nie wyjaśnia jakim ewentualnie byłym parcelom katastralnym odpowiadałaby sama działka A1 .W tym zakresie nie został zatem wyjaśniony stan faktyczny niezbędny do załatwienia sprawy co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie zostało bowiem wyjaśnione i przekonująco umotywowane przez organ , dlaczego obszar gruntu odpowiadający działce A1 nie mógł był włączony do działek , do których przylega , mimo , iż w zakresie charakteru użytku gruntowego, zakwalifikowano go do użytku ,,Ps v " w miejsce ,, dr" Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na treść wprowadzonej w ewidencji zmiany , a więc na wynik sprawy. Po trzecie wreszcie , decyzja zapadła w warunkach do wznowienia postępowania. Organ l instancji , korzystając jako jeden z nielicznych , z druków decyzji , w odniesieniu do stanu podmiotowego działki A2 , nie zdecydował się czy wymienione tam podmioty traktuje jako właścicieli , czy jako władających. Przepisanie im udziałów wskazywało by na kryterium własnościowe. Na karcie [...] opisano ,, stan prawny " i stan władania działką A przed jej podziałem. Wskazano także na mający wynikać z [...] stan własności Skarbu Państwa. Aktualnego wypisu z tej księgi brak. Należy mieć natomiast na uwadze , że na podstawie § 5 ust.1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz.U. Nr 28 , poz. 141 ) , niektóre tzw. dawne księgi wieczyste utraciły moc prawną .Oznacza to , że zachowują one znaczenie dokumentów , jednakże od dnia 1 stycznia 1989r( §5 ust. 1) .wpisy w tych księgach nie są już objęte domniemaniem zgodności wpisanego prawa , w tym co do właściciela , z rzeczywistym stanem prawnym. Ustalenie rzeczywistego charakteru wpisów o księgach dawnych wymaga uzyskania stosownego wypisu lub informacji z sądu wieczysto-księgowego. Na marginesie można wskazać , że księga gruntowa Z9 , utraciła moc prawną co wynika z informacji tego sądu z dnia [...]. 2005 r. ( k. [...] ) akt. Z akt wynika , że część działki A objęta jest [...] współwłasności J. Z. i A. Z. Obecny w sądzie J. Z. oświadczył , że nie jest właścicielem żadnej nieruchomości wpisanej do księgi. W sprawie uczestnikiem była B. O. Z akt sprawy wynika , że decyzja organu l instancji z [...]2004 r. nie została jej już doręczona , gdyż zmarła k. [...].Organ administracji nie poczynił żadnych ustaleń czy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu jest możliwe , ani też nie zawiesił postępowania na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 kpa. Tymczasem na rozprawie , skarżący wskazał , że następcą prawnym B. O. jest jej córka Z. S. zam. [...], a więc ta sama osoba , która jest wpisana w KW X10, a więc wg. organu l instancji współwłaściciel części działki A obejmującej różne ciała hipoteczne. Skroro działka A obejmuje grunty niejednorodne prawnie , a ma być ewidencyjnie wydzielona z niej ta część , która obejmuje grunt W. M., to zainteresowani w sprawie są pozostali właściciele gruntów , które obejmuje działka A lub władający nimi. Z akt nie wynika by Z. S. była stroną postępowania. Decyzja organu II instancji zapadła zatem w warunkach wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wszystkie powyższe uchybienia organu l instancji , nie zostały dostrzeżone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z powyższych względów orzeczono jak w l punkcie sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a , b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z poźn. zm. ) . Mając na uwadze , że uchylone decyzje wprowadzają zmiany w rejestrze gruntów , orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy , iż nie mogą być wykonane. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów na rzecz skarżącego W. M. oparto na przepisach art.200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy