III SA/Kr 44/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009r. sprawy ze skargi E. G., M. G., B. W., G. B., B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 lipca 2005r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej skargę oddala Decyzją z dnia 01.07.2005r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. nr 122, poz. 851 z późn. zm.) i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania S. G. od decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2005r. znak [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu - wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzje powyższe zostały wydane w następstwie ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27.07.2004r. o sygn. akt II SA/Kr 2601/01 zaskarżonej przez S. G. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] 2001 r., N r [...] oraz poprzedzającej ją decyzji l instancji. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że organy naruszyły prawo procesowe. Oparły rozstrzygnięcia na opiniach lekarskich, które nie zawierały przekonywującego uzasadnienia, były zbyt lakoniczne. Organ II instancji uzupełniając postępowanie wyjaśniające, w którym ustalono okresowe narażenie na hałas w okresie po 1974r. nie zawiadomił o wynikach tego postępowania wydającego opinię zespołu biegłych lekarzy. Ponadto organ l instancji sporządził uzasadnienie decyzji nie odpowiadające wymogom art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Organy ustaliły następujący stan faktyczny: S. G. był zatrudniony od 1963r. do 1968r. w Hucie [...] na stanowisku laboranta i operatora mostka. Z tego okresu brak jest danych potwierdzających narażenie na ponadnormatywny hałas, lecz mogło występować narażenie na hałas. Od 1968r. do 1974r. pracował w A Sp. z o.o. w K. jako otworowy pomocnik wiertacza, wieżowy pomocnik wiertacza i jako pomocnik wiertacza. Z tego okresu zatrudnienia brak jest wyników pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia tj. hałasu i wibracji. Wyniki z 1983r. wskazują na przekroczenie najwyższego dopuszczalnego natężenia dźwięku (91-97 dBA) oraz drgań działających na organizm człowieka (1,5-2,5 - krotne przekroczenie wartości dopuszczalnej). Od 1974r. do 1997r. S. G. pracował w Zakładzie [...] SA w K. na stanowisku elektromontera linii kablowych. Nie prowadzono na tym stanowisku badań środowiskowych. Powiatowy Inspektor Sanitarny skierował w następstwie ponownego rozpoznania sprawy pismo do Ośrodka Medycyny Pracy z wnioskiem o weryfikację orzeczenia lekarskiego wydanego w dniu [...] 2000r. znak [...], w załączeniu przesyłając kserokopię notatki służbowej sporządzonej w związku z dodatkowym postępowaniem wyjaśniającym dotyczącym narażenia na hałas po roku 1974. Podobnie uczyniono w stosunku do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego odnośnie wydanego orzeczenia z [...] 2001 r. Nr [...]. Ośrodek Medycyny Pracy wydał w następstwie ponownej analizy akt orzeczenie z dnia [...] 2005r. znak [...], w którym stwierdził, że skarżący w latach 1963r. do 1974r. mógł być narażony na hałas przekraczający dopuszczalne normy, natomiast w latach 1974r. do 1997r. nie był narażony na działanie hałasu o takich natężeniach, które zgodnie z wiedzą i doświadczeniem lekarskim mogłoby spowodować uszkodzenie słuchu. W ramach badania czy po 1974r. istniały inne czynniki działające uszkadzające na narząd słuchu, jednostka ta wskazała, że S. G. był leczony co najmniej od 1970r. z powodu nawracających, obustronnych stanów zapalnych ucha środkowego z wyciekami ropnymi, ponadto w 1973r. przebył zabieg operacyjny ucha po stronie lewej. Hałas powoduje obustronny ubytek słuchu typu ślimakowego, symetryczny dla obu uszu, odzwierciedlający się w wykresie audiometrycznym charakterystyczną krzywą. Tylko taki rodzaj uszkodzenia zgodnie z wykazem chorób zawodowych może być rozpoznany jako zawodowe uszkodzenie słuchu. Tymczasem dane, którymi dysponowała jednostka tj. wykresy audiometryczne opracowane w ramach badania słuchu S. G. nie są charakterystyczne dla uszkodzenia ślimaka, a co zatem idzie nie spełniają warunków do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu. Audiogramy wykazują bardzo duży ubytek słuchu dla wszystkich badanych częstotliwości. Działanie hałasu na narząd słuchu nie wywołuje tego typu zmian. Uszkodzenie słuchu S. G. nie jest spowodowane hałasem. Wieloletnie choroby samoistne - nawracające ropne stany zapalne ucha środkowego, stosowane leki i zabieg operacyjny spowodowały uszkodzenie słuchu. Instytut Medycyny Pracy w orzeczeniu z dnia [...] 2005r. Nr [...] uzupełnił powyższe o wyjaśnienie, że zgodnie z wiedzą medyczną uszkodzenie słuchu spowodowane działaniem hałasu można scharakteryzować jako: ubytek słuchu jest zawsze czuciowe - nerwowy o lokalizacji ślimakowej, jest prawie zawsze obuuszny. symetryczny, audiometryczne cechy niedosłuchu są również symetryczne, ubytek słuchu prawie nigdy nie osiąga głębokiego niedosłuchu, zwykle wartościami granicznymi dla niskich częstotliwości jest ok. 40 dB, a dla wysokich ok. 75 dB. Stwierdzony u S. G. niedosłuch nie spełniał powyższych kryteriów. Dodano też, że dołączona przez organ notatka służbowa nie potwierdza narażenia na ponadnormatywny hałas w trakcie pracy w latach 1974r. do 1997r. Zarówno Ośrodek Medycyny Pracy jak i Instytut Medycyny Pracy nie zmieniły orzeczeń w zakresie twierdzenia, że brak jest podstaw do rozpoznania u S. G. choroby zawodowej uszkodzenia słuchu. Powyższe stanowiło podstawę do przyjęcia przez organy, że zachodzi brak przesłanek do stwierdzenia u S. G. choroby zawodowej uszkodzenia słuchu. W uzasadnieniu organy powołały się na rozważania dokonane przez jednostki orzecznicze, cytując je w całości i stwierdzając, że dokonane ustalenia nie spełniają wymagań § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, zgodnie z którym stwierdzenie choroby zawodowej następuje w oparciu o wykaz chorób zawodowych oraz ustalenie narażenia zawodowego, przy ocenie którego uwzględnia się rodzaj, stopień i czas tego narażenia, sposób wykonywania pracy, bezpośredni kontakt z chorymi zakaźnie lub materiałem pochodzącym od tych chorych oraz czynnikami powodującymi choroby inwazyjne, uczuleniowe i nowotworowe. Inspektor Sanitarny nie ma uprawnień do stwierdzania chorób zawodowych, jeżeli właściwa placówka służby zdrowia nie dokonała rozpoznania klinicznego chorób zawodowych lub wypowiedziała się w tej sprawie negatywnie. Ponadto organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów S. G. zawartych w odwołaniu, podał, że w ramach ustaleń w przedmiocie występowania czynników mających wpływ na uszkodzenie słuchu w środowisku pracy przyjęto pomimo braku danych z okresu pracy w Hucie [...] w latach 1963 - 1968 r., że mogło występować wówczas narażenie na hałas przekraczający dopuszczalne normatywy higieniczne. W okresie 1968r. do 1974r. w trakcie wykonywania pracy w A Sp. z o.o. pomimo braku wyników pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, ze względu na fakt, że wyniki pomiarów z 1983r. wskazują na przekroczenie najwyższego dopuszczalnego natężenia dźwięku -przyjęto, że w okresie zatrudnienia w w/w Zakładzie skarżący był narażony na działanie hałasu przekraczającego normatywy higieniczne. W ocenie organu wydane orzeczenia lekarskie zawierają wyczerpujące, zrozumiałe i nie pozostawiające żadnych wątpliwości uzasadnienia, zgodnie ze wskazówkami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku z 27.07.2004r. Ponadto są one zgodne w ocenie, że stwierdzone zmiany chorobowe (niedosłuch obustronny mieszany) w obrębie obu uszu są wywołane czynnikami zapalnymi, stosowanymi lekami, natomiast nie mają one żadnego związku z warunkami pracy zawodowej - z narażeniami na hałas w latach 1963r. do 1974r. Sąd nie dopatrzył się podstaw do ponownego skierowania S. G. na badania. Powyższe decyzje stały się przedmiotem skargi S. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił w niej organom fragmentaryczność w cytowaniu uzasadnień jednostek orzeczniczych i nie odniesienie się do wielu istotnych kwestii w sprawie. Tezę, że problemy skarżącego ze słuchem mają przyczynę samoistną tj. chorobę i częste zapalenie ucha środkowego skarżący uznał za jednostronną i nie uwzględniającą faktu, że w okresie pracy skarżący był narażony na hałas. Podniósł, że okoliczność, iż decyzję w przedmiocie choroby zawodowej wydaje się na podstawie orzeczeń właściwych jednostek służby zdrowia i wyników badania epidemiologicznego nie zwalania organu orzekającego od obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału, czego organy w sprawie nie uczyniły gdyż oparły decyzję na niepełnych i nierzadko sprzecznych ze sobą orzeczeniach lekarskich, nie zwierających szczegółowego uzasadnienia. Z jednej bowiem strony organ administracji stwierdził przekroczenie dopuszczalnej normy natężenia dźwięku w miejscu pracy, a z drugiej, że nie ma to znaczenia dla uznania ubytku słuchu za chorobę zawodową i to bez żadnego merytorycznego uzasadnienia. Nie można za takie uznać stwierdzenia, że czasokres nasilenia utraty słuchu po kilku latach nie uzasadnia uznania go za chorobę zawodową. Skarżący zarzucił również organom nieprzeprowadzenie ponownego jego badania oraz to, że organy nie wykonały wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 27.07.2004r. sygn. akt II SA/Kr 2601/01 uchylił zaskarżoną przez S. G. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] 2001 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w związku z ponownym rozpoznaniem sprawy zostały skierowane do jednostek orzekających wystąpienia o weryfikację wydanych w 2000r. i 2001 r. orzeczeń lekarskich. Przy wystąpieniach przekazano również notatkę służbową sporządzoną w związku z dodatkowym postępowaniem wyjaśniającym w zakresie narażenia na hałas po roku 1974r. Uzupełnione opinie lekarskie są wyczerpujące, zrozumiałe i nie pozostawiają żadnych wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami należy wskazać, że skarga następców prawnych S. G. – E. G., M. G., B. W., G. B. i B. P. nie może zostać uwzględniona. Stosownie do mającego w sprawie zastosowanie § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, póz. 294 z późn. zm.): "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy; istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W niniejszej sprawie bezsporną jest okoliczność istnienia w środowisku pracy S. G. czynników szkodliwych narażających na powstanie choroby zawodowej, które mogły mieć znaczenie przy rozpatrywaniu zawodowej etiologii choroby słuchu. Przeprowadzone natomiast przez Ośrodek Medycyny Pracy przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego badania lekarskie nie wykazały istnienia schorzeń wymienionych w cyt. powyżej wykazie chorób zawodowych. Stwierdzony u S. G. niedosłuch nie spełniał bowiem kryteriów, które zgodnie z wiedzą medyczną kwalifikują go jako uszkodzenie słuchu spowodowane hałasem, będące chorobą zawodową. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy, odmawiając uznania rozpoznanego u S. G. schorzenia za chorobę zawodową, prawidłowo uznały te orzeczenia lekarskie za wiarygodne i wyczerpujące, opierając na nich swoje rozstrzygnięcia o braku u skarżącego choroby zawodowej. Nie każde bowiem stwierdzone u pacjenta schorzenie jest chorobą zawodową, przepisy wymagają dodatkowo, by było ono spowodowane czynnikami szkodliwymi występującymi w środowisku pracy. Tymczasem w niniejszej sprawie charakter stwierdzonych u skarżącego zmian nie da się zakwalifikować jednoznacznie jako powiązanych z warunkami pracy. Należy zatem przyjąć, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, wydane zostały zgodnie z prawem materialnym. Zdaniem Sądu także ponowne postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sprawie w sposób prawidłowy Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r, sygn. akt l S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt l S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r, sygn. akt l S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Wydane w niniejszej sprawie opinie biegłych są jednoznaczne i wzajemnie spójne, nie budzą wątpliwości. Odnieść się w tym miejscu należy do zakresu i kompletności uzupełnienia postępowania administracyjnego zgodnie ze wskazówkami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku z 27.07.2004r. sygn. akr II SA/Kr 2601/01. Jedna z nich dotyczyła lakoniczności uzasadnień orzeczeń jednostek OMP i IMPiZŚ. Zwraca uwagę, że organ l instancji zwrócił się w ramach ponownego rozpoznania sprawy do tych jednostek, z wnioskiem o weryfikację stanowiska oraz jego uzasadnienie (pismami z dnia 22.12.2004r.). Uzyskano w ten sposób uzupełniające orzeczenia, które zawierają w ocenie Sądu wyczerpujące i przekonywujące uzasadnienie stanowiska o braku podstaw do rozpoznania u S. G. choroby zawodowej uszkodzenia słuchu. Jednostki odnosząc się bowiem do warunków pracy skarżącego i zgromadzonej dokumentacji medycznej dokonały jednocześnie ustaleń na gruncie wiedzy medycznej, wyjaśniając w sposób klarowny motywy nieuznania stwierdzonego niedosłuchu za niedosłuch charakterystyczny dla zawodowego uszkodzenia słuchu. Zasadnie zatem organy przyjęły, że w/w orzeczenia w kształcie nadanym poprzez orzeczenia uzupełniające mogą stanowić podstawę do wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej u S. G. Organ odwoławczy przedstawił zgodnie ze wskazówką Sądu wydającym opinię lekarzom własne ustalenia odnośnie okresowego narażenia skarżącego na hałas w okresie po 1974r., a jednostka orzecznicza w S. wypowiedziała się co do zawartych w niej ustaleniach, że nie potwierdzają one narażenia na ponadnormatywny hałas w trakcie pracy w latach 1974r. do 1997r. Ponadto w ocenie Sądu uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji l instancji zostały sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa, gdyż zawierają niezbędne elementy z punktu widzenia stwierdzenia choroby zawodowej tj. odnoszą się do istotnych elementów stanu faktycznego tj. warunków pracy S. G., stopnia narażenia skarżącego na czynniki szkodliwe dla zdrowia, a także w sposób jasny i wyczerpujący odnoszą się do wydanych orzeczeń lekarskich, dokonując ich obszernej analizy. Wskazać należy, jak zauważył organ odwoławczy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27.07.2004r. nie wskazywał na konieczność przeprowadzenia ponownego badania S. G., stąd niezasadnym jest czynienie zarzutu w skardze o nie przeprowadzeniu badań jako niezrealizowaniu w całości wyroku Sądu. Wobec powyższego przyjąć należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja l instancji są zgodne z prawem i zapadły po należytym wyjaśnieniu sprawy, a przede wszystkim z uwzględnieniem wskazówek Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 27.07.2004r. Z tego powodu skarga została oddalona, w oparciu o 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.