III SA/Kr 444/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia 18 lutego 2011 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, w dniu [...] 2010 r., Nr [...], udzielającą skarżącemu J. J. pomocy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, w wysokości 300 zł i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego. Skarżący zwrócił się z wnioskiem do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o udzielenie zasiłku celowego na zakup żywności w miesiącu wrześniu 2010 r. Decyzją z dnia [...] 2010 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, udzielił skarżącemu pomocy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w wysokości 300,00 zł. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji stwierdził, iż z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną, a obecnie nie posiada stałego źródła dochodu. Stwierdzono, że skarżący spełnia wymogi określone w art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. z 05r., Nr 267, poz. 2259), tzn. dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym przychylono się do wniosku strony i przyznano jednorazowy zasiłek celowy na zakup żywności lub posiłków w miesiącu wrześniu i październiku 2010 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że przyznane na zakup żywności kwoty: 150 zł w miesiącu wrześniu i 150 zł w miesiącu październiku 2010 r. są niewspółmierne do kosztów utrzymania, a ich wysokość stanowi zagrożenie dla jego życia. Decyzją z dnia 18 lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że decyzja organu I instancji jest rozstrzygnięciem dowolnym, nie poprzedzonym prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym w zakresie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a także nie zawierającym właściwego uzasadnienia. Stwierdzono, że organ I instancji nie odniósł się w ogóle do kwestii, że zarówno wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Tym samym nie wskazał, jakimi kryteriami poza kryterium dochodowym, się kierował. Tymczasem organ I instancji powinien podać konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponowały na udzielenie tego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne zasiłki celowe w ramach programu dożywiania. Dla ustalenia stanu faktycznego sprawy niezbędne było także szczegółowe dokonanie analizy potrzeb skarżącego w zakresie przeciętnych miesięcznych kosztów zakupu posiłków oraz żywności, a następnie odniesienie potrzeb i oczekiwań wnioskodawcy do możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej. Stwierdzono też, że zaskarżona decyzja przekracza granice uznania administracyjnego, albowiem zasady doświadczenia życiowego wskazują, że nawet podstawowe zaspokojenie miesięcznych potrzeb żywieniowych dorosłego mężczyzny, znacznie przekracza kwotę 150 zł. Podkreślono, iż skarżący domagał się przyznania pomocy na zakup żywności, co obejmuje nie tylko "dożywianie" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgłoszona potrzeba należy bowiem do niezbędnych potrzeb bytowych, które w miarę posiadanych środków winna zabezpieczać gmina w formie właściwych świadczeń z pomocy społecznej, jako zadanie własne. Co prawda organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż wnioskodawca korzysta z doraźnej pomocy GOPS w formie zasiłków celowych i okresowych, jednakże równocześnie nie podał żadnych konkretnych danych dotyczących udzielenia tej pomocy. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił, że decyzja SKO uchyliła rozstrzygnięcie organu I instancji podczas gdy jego zdaniem organ odwoławczy powinien orzec co do istoty sprawy. Decyzja uchylająca, jak podniósł skarżący, wydłuża czas oczekiwania na wnioskowaną pomoc, co zdaniem skarżącego zagraża jego egzystencji. Skarżący zakwestionował także wysokość zasiłku przyznaną w rozstrzygnięciu organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Zdaniem SKO braki uzasadnienia decyzji organu I instancji, w tym nie ujawnienie sytuacji finansowej Ośrodka i kryteriów przyznawania konkretnych kwot potrzebującym, uniemożliwiło organowi odwoławczemu wydanie decyzji zmieniającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 tej ustawy. Na mocy art. 134 § 1 cyt. wyżej ustawy sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając w tych ramach prawnych ocenę zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ona prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego, zatem należało rozważyć, czy spełnione zostały warunki przewidziane w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego dla wydania w niniejszej sprawie tego rodzaju rozstrzygnięcia. Według wskazanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem zastosowanie tej formy rozstrzygnięcia jest możliwe wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Taka też sytuacja, w ocenie składu orzekającego, zaistniała w badanej sprawie. Wyjaśnienie wskazanych przez Kolegium okoliczności nie mogło nastąpić w trybie dodatkowego, uzupełniającego postępowania odwoławczego, czyli poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a., bowiem koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W niniejszej sprawie organ odwoławczy należycie uzasadnił swoje stanowisko w kontekście przesłanek dających podstawę do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a., zatem Sąd nie stwierdził, aby naruszała ono prawo, w szczególności aby podjęte zostało z naruszeniem powołanego wyżej przepisu. Należy wskazać, iż postępowanie dotyczyło przyznania zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jednocześnie, stosownie do regulacji zawartej w art. 3 ust. 4 tej ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Wyznacznikami przyznania zasiłku oraz ustalenia jego wysokości są zatem: z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, zaś z drugiej możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Przesłanki decydujące o przyznaniu wnioskowanej pomocy i jej rozmiarze muszą mieć charakter konkretny, znajdujący potwierdzenie w materiale dowodowym, a nie ogólny i abstrakcyjny. Tymczasem, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, decyzja organu I instancji została wydana bez dokonania istotnych we wskazanym zakresie ustaleń. Organ I instancji nie dokonał pełnego i rzetelnego rozpoznania sytuacji materialnej skarżącego oraz nie wskazał żadnych danych w zakresie możliwości pomocowych Ośrodka Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżący spełnia kryterium dochodowe z art. 8 ustawy o pomocy społecznej. W żaden sposób nie odniesiono kwoty udzielonej pomocy do możliwości finansowych organu przyznającego pomoc, nie wskazano także danych co do: ilości osób potrzebujących na terenie gminy, wysokości kwoty jaką dysponowano na udzielenie tego rodzaju pomocy, wysokości kwoty która już została rozdysponowana, a także na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne zasiłki celowe w ramach programu dożywiania. Tym samym organ I instancji nie wskazał jakimi kryteriami, poza kryterium dochodowym, kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Dla ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy zabrakło też szczegółowego dokonania analizy potrzeb skarżącego w zakresie niezbędnych kosztów zakupu posiłków oraz żywności, a następnie odniesienie ich do możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie stwierdziło uchybienia decyzji organu I instancji w zakresie prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Nie spełnia ono wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodów odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak jasności w zakresie motywów rozstrzygnięcia sprawia, że decyzja organu I instancji nie daje jasności co do zachowania przez organ I instancji granic uznania administracyjnego. W tym kontekście słusznie wskazano, że nawet podstawowe zaspokojenie miesięcznych potrzeb żywieniowych dorosłego mężczyzny znacznie przekracza kwotę 150 zł, a zgłoszona potrzeba zalicza się do niezbędnych potrzeb bytowych, które gmina, w miarę posiadanych środków, powinna zabezpieczyć w ramach realizacji zadań własnych. Powyższe wskazuje, że Kolegium wskazało okoliczności, które wymagały wyjaśnienia i rozważenia, co z kolei jest konieczne dla ustalenia zgodnie z prawem, czy zachodzą warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia a jeżeli tak to w jakiej wysokości. Wyjaśnienie tych kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a to skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Reasumując stwierdzić należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała aby naruszała ona prawo w stopniu prowadzącym do uwzględnienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł w myśl art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.