III SA/Kr 445/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2008r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego skargę oddala Decyzją z dnia 28 stycznia 2008 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania B. G., F. G., T. I., M. I. i W. M., od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2007r. znak [...] orzekającej o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu z urzędu sprawy z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 kpa oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 24, poz. 2027 z późn. zm.) Uzasadniając decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Wójt Gminy na wniosek K. K. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką ewid. 16 powstałą z parceli [...] obj. kw [...] własności K. K., z nieruchomością sąsiednią stanowiącą działkę ewid. Nr 15 obj. Kw [...] współwłasności na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej; F. i B. małż. G. w ¼ części, T. i M. małż. I. w ½ części oraz D. i W. małż. M. w ¼ części. Decyzją z dnia [...] 2007r. znak [...] z powołaniem m.in. na przepisy art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Wójt Gminy orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomościami stanowiącymi w/w działki ewidencyjne nr 16 i 15. W krótkich motywach decyzji organ I instancji stwierdził, że "podczas postępowania rozgraniczeniowego na gruncie nie doszło w dniu 16.08.2007r. do ugody likwidującej spór graniczny i do podpisania protokołu granicznego przez wszystkich uczestników postępowania, w związku z czym w oparciu o przepis art. 34 ust. 2 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne orzeczono o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy sądowi powszechnemu". W odwołaniu od tej decyzji B. G., F. G., T. I., M. I. i W. M. wyjaśniali, że nie podpisali protokołu z rozgraniczenia, bo rozgraniczenie "było niezgodne z mapą kartograficzną" i rozgraniczeniem wcześniejszym z udziałem poprzedniczki prawnej K. K. Podejmując opartą na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzję uchylającą zaskarżoną decyzją Wójta Gminy i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść przepisów art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne i wskazało, że podstawę umorzenia postępowania i przekazania sprawy sądowi stanowi nie tylko brak ugody pomiędzy zainteresowanymi stronami, ale także brak na podstawie zebranych w postępowaniu administracyjnym dowodów, podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu opartej na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, że uzasadniając swoją decyzję Wójt Gminy ustalił tylko, iż nie doszło do ugody i nie został podpisany protokół graniczny, natomiast z uchybieniem wymogom przepisów art. 7 i 77 kpa nie poczynił żadnych ustaleń w celu wykazania, że zebrany materiał nie dawał podstaw do wydania decyzji i nie dał wyrazu poczynionym ustaleniom w tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył K. K. zarzucając, iż wydana została z naruszeniem prawa. Nie wskazując naruszonych przepisów, skarżący podnosił, że odwołanie zostało uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z innych przyczyn, niż podnosili składający odwołanie. W dalszej części skargi, skarżący opisał przebieg czynności na gruncie w dniu 16.08.2007r. oraz zachowanie odwołujących się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując ustalenia i stanowisko prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył; Skarga jest bezzasadna. Przedmiotem kognicji Sądu Administracyjnego, stosownie do przepisu art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Stosując tę kontrolę zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż jest ona zgodna z prawem, co skargę czyni nieuzasadnioną. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027) - dalej ustawa – celem rozgraniczenia jest ustalenie przebiegu (spornych) granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają w miarę potrzeby wszystkie lub niektóre tylko granice nieruchomości z nieruchomościami przyległymi lub innymi gruntami (art. 29 ust.2), przy czym zasadą jest prowadzenie postępowania na wniosek strony (art. 30 ust. 1 i ust. 4). Ustawa określa bowiem wyczerpująco te sytuacje, w których postępowanie o rozgraniczenie przeprowadza się z urzędu. Rozgraniczeniu podlegają nieruchomości, a więc zgodnie z art. 46 kod. cyw. części powierzchnia ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności. Nieruchomość natomiast składać może się z jednej lub więcej działek ewidencyjnych. Zgodnie z art. 29 ust. 3 rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie sądy (powszechne). W świetle uregulowań rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dotyczące rozgraniczenia nieruchomości postępowanie rozgraniczeniowe przed organem administracji może być zakończone w trojaki sposób. Po pierwsze, strony-właściciele (władający) sąsiednich nieruchomości mogą w drodze ugody ustalić przebieg linii granicznych. Akt ugody, zgodnie z art. 31 ust. 4 ma moc ugody sądowej, co oznacza, że podważenie takiej ugody, czy uchylenie się od skutków oświadczenia woli może nastąpić tylko w postępowaniu procesowym, przed sądem powszechnym i z przyczyn określonych przepisami kodeksu cywilnego. W wypadku zawarcia ugody przed upoważnionym geodetą, dalsze postępowanie rozgraniczeniowe przed wójtem staje się bezprzedmiotowe. Z tych względów orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, akceptuje wydanie decyzji umarzających postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości, co do których strony zawarły ugodę na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 31 ust.4 kpa (Por. np. wyrok NSA z 09.06.1997r SA/Ka 24921 95- O NSA 1998/4/118). Należy podkreślić, iż w ramach ugody właściciele sąsiednich nieruchomości mogą dowolnie (ale zgodnie), kształtować przebieg granicy między ich nieruchomościami. Takie rozstrzygnięcie nie było przedmiotem decyzji Wójta Gminy, gdyż ugody nie zawarto. W przypadku gdy w postępowaniu rozgraniczeniowym nie dojdzie do ugody, w postępowaniu wydane być mogą dwa dalsze rodzaje decyzji. Albo jest to decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości, wydana na podstawie art. 33 ust. 1, albo oparta na przepisie art. 34 ust. 2 ustawy decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego o rozgraniczenie i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Zgodnie z art. 33 ust.1 decyzję o rozgraniczeniu wydaje się jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Rodzaje dowodów określa przepis art. 31 ust. 2, oraz przepisy § 3, 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Przy braku danych z ust. 2 lub gdy są one niewystarczające albo sprzeczne, zgodnie z ust. 3 tego artykułu, przebieg granicy ustala się na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczeń nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy, decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy sądowi z urzędu do rozpatrzenia, wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) wówczas, gdy nie tylko, nie doszło do zawarcia ugody, ale nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, a zatem gdy organ ustalił, że nie można ustalić przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów lub na podstawie zgodnego (w rozumieniu art. 31 ust. 3) oświadczenia stron. Wzajemna relacja przepisów art. 33 ust. 1 i 2 względem art. 34 ust. 2 ustawy wskazuje, że umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy sądowi nie jest poddane swobodnemu uznaniu wójta, lecz wymaga wykazania, że zebrany materiał nie daje podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Decyzja o rozgraniczeniu rozstrzyga spór co do przebiegu linii granicznych. Warunkiem jej wydania nie jest akceptacja przez strony utrwalonego na podstawie dowodów lub zgodnego oświadczenia stron przebiegu granicy. Strona niezadowolona z ustalenia decyzją przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji, przekazania sprawy sądowi. Zgodnie z art. 34 ust. 1 gdy nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Oznacza to, że przed podjęciem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego o rozgraniczeniu i przekazaniu z urzędu sprawy sądowi, organ właściwy dokonuje oceny czy wykonane zostały prawidłowo wszystkie czynności warunkujące podjęcie takiej decyzji. W szczególności przepisy § 15, § 16, § 20 ust.1 pkt. 8, § 22, § 23 wspomnianego Rozporządzenia określają jakie czynności wykonuje geodeta gdy przebieg granic nie może być ustalony na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, oraz jakimi dokumentami utrwala te czynności. Wydana przez upoważnionego geodetę opinia ( § 15 pkt. 3 w zw. z § 23 ust. 1 i 2 ) winna zawierać ocenę nie tylko prawidłowości przebiegu granic wskazanych przez strony, określonych na podstawie dokumentów, przebiegających według ostatniego spokojnego stanu posiadania lub istniejących na gruncie, ale musi zawierać także opis proponowanego przez geodetę przebiegu granicy wraz z jego uzasadnieniem i to także wówczas, gdy geodeta uznaje, że ustalenia przebiegu granicy nie można wykazać na podstawie zebranych dowodów. Właśnie decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 2007r. oparta została na przepisach art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne a jej przedmiotem było umorzenie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością skarżącego stanowiącą działkę ewid. 16, a nieruchomością stanowiącą działkę ewid. Nr 15 współwłasności uczestników i przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia sądowi powszechnemu. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 stycznia 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję Wójta Gminy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium Odwoławcze słusznie stwierdziło, że w jednozdaniowym uzasadnieniu swej decyzji Wójt Gminy nie wskazał przyczyn, które uniemożliwiają rozstrzygnięcie decyzją o rozgraniczeniu. Błędne bowiem było stanowisko Wójta, że nie zawarcie ugody czy też nie podpisanie przez uczestników protokołu granicznego, stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji w przedmiocie rozgraniczenia jeżeli pozwalają na ustalenie przebiegu granicy zebrane dowody lub zgodne oświadczenie stron. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów NSA z dnia 14 maja 2005r., OPK 317 02 (O NSA 20037 47 122), wyjaśnił, że od decyzji w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej sprawę z urzędu do rozpoznania sądowi, przysługuje odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W tym postępowaniu organ odwoławczy umocowany jest do badania właśnie czy spełnione zostały warunki do umorzenia postępowania administracyjnego i przekazania sprawy sądowi. Chodzi o to, by nie przekazywać sądowi spraw wówczas, gdy nie zostały jeszcze wykonane i udokumentowane wszystkie czynności do jakich zobligowany jest w postępowaniu administracyjnym geodeta upoważniony oraz gdy organ nie dokonał prawidłowej oceny tych czynności przed podjęciem decyzji. Wskazane w motywach zaskarżonej decyzji SKO okoliczności, którymi kierował się organ podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie są w ocenie Sądu przekonujące. Z akt sprawy nie wynika, by przedstawioną przez geodetę uprawnionego w dniu 25 grudnia 2007r. dokumentację geodezyjną, Wójt jako organ wydający decyzję poprzedził oceną prawidłowości spełnienia przez geodetę wymagań art. 34 ust.1 oraz przepisów § 15, 16, 20, 22 i 23 powołanego wyżej Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Z uzasadnienia decyzji organu umarzającego postępowanie rozgraniczeniowe i przekazującego sprawę do rozpoznania sądowi powszechnemu winno bowiem wynikać czy organ wydanie decyzji tej treści poprzedził oceną prawidłowości czynności geodety uprawnionego w sytuacji, gdy przebieg granicy nie może być ustalony na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, a strony ugody nie zawarły. Z przedłożonej Wójtowi dokumentacji geodezyjnej nie wynika m.in. czy geodeta zgodnie z § 15 pkt 1 powołanego rozporządzenia wykonał tymczasowe utrwalenie i pomiar granic według kryteriów wskazanych Lit a, b i c tego przepisu. Przedłożona opinia (k.18) nie spełnia wymogów § 23 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, gdyż nie zawiera oceny prawidłowości przebiegu granic wskazanych przez strony, ani opisu przebiegu granicy proponowanego przez geodetę wraz z uzasadnieniem tego stanowiska. Już te względy wskazują, że decyzja organu I instancji była co najmniej przedwczesna. Z tych względów skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającą decyzję Wójta Gminy uległa oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 z późn. zm.).