III SA/Kr 445/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej G. M. – W. sprawy ze skarg M. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2011 r. nr [...] z dnia 7 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargi oddala Zaskarżonymi decyzjami z dnia 7 marca 2011 r., Nr [...] i Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje wydane przez, działającego z upoważnienia Wójta Gminy, Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej: - z dnia [...] 2011 r., Nr [...] w przedmiocie przyznania skarżącej M. S. zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie do poniesionych kosztów na leki oraz - z dnia [...] 2011 r., Nr [...] odmawiającej skarżącej pomocy na opał. Zaskarżone decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym. Wnioskami z dnia 15 grudnia 2010 r. i 21 grudnia 2010 r. skarżąca zwróciła się do GOPS o udzielenie zasiłku celowego na dofinansowanie do poniesionych kosztów leczenia oraz o przyznanie zasiłku na węgiel. Skarżąca przedłożyła fakturę za leki z dnia 25 listopada 2010 r. oraz faktury za leki zakupione w okresie od dnia 20 grudnia 2010 r. do dnia 10 stycznia 2011 r. Skarżąca pozostaje we wspólnym gospodarstwie z nieletnim synem. Zamieszkują oni u E. D., korzystając z pokoju i kuchni. Skarżąca nie ponosi z tego tytułu żadnych opłat, jak również nie pokrywa należności za energię elektryczną. Dochód rodziny skarżącej za miesiąc poprzedzający złożenie wniosków wyniósł 916,88 zł. W jego skład wchodzą: renta socjalna 525 zł, zasiłek pielęgnacyjny 153 zł, zasiłek rodzinny 68 zł oraz z tytułu samotnego wychowywania dziecka 170 zł. Kryterium dochodowe dla rodziny 2-osobowej zgodnie z art. 8 ust 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 09 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) wynosi 702 zł. Nie są to jedyne dochody skarżącej, gdyż, jak podkreślił organ, stale korzysta ona z dodatkowo przyznawanych jej zasiłków celowych. Na przestrzeni 2010 r. skarżąca otrzymała następującą pomoc: 1. SKO decyzją z dnia [...] 2010 r. przyznało zasiłek celowy specjalny w postaci węgla oraz zasiłek celowy w formie finansowej z przeznaczeniem na zakup leków w wysokości 50 zł, 2. SKO decyzją z dnia [...] 2010 r. przyznało zasiłek celowy specjalny w postaci pół tony węgla, 3. GOPS decyzją z [...] 2010 r. przyznał zasiłek celowy specjalny w wysokości 48, 51 zł tytułem zmniejszenia kosztów leczenia 4. GOPS decyzją z dnia [...] 2010 r. przyznał zasiłek celowy specjalny w wysokości 100 zł jako dofinansowanie do zakupu leków, 5. GOPS decyzją z dnia [...] 2010r. przyznał zasiłek celowy specjalny w wysokości 200 zł jako dofinansowanie do zakupu leków i węgla, 6. GOPS decyzją z dnia [...] 2010 r. przyznał zasiłek celowy w wysokości 100 zł jako dofinansowanie do zakupu leków i węgla, 7. GOPS decyzją z dnia [...] 2010 r. przyznał zasiłek celowy specjalny w wysokości 200 zł jako dofinansowanie do zakupu węgla, 8. GOPS decyzją z dnia [...] 2010 r. przyznał zasiłek celowy w wysokości 150 zł jako dofinansowanie do zakupu leków i drewna, 9. GOPS decyzją z dnia [...] 2010 r. przyznał zasiłek celowy specjalny w wysokości 100 zł jako dofinansowanie do zakupów leków i węgla, 10. GOPS decyzją z dnia [...] 2010 r. przyznał zasiłek celowy specjalny jako dofinansowanie do opału w wysokości 320 zł, 11. GOPS decyzją z dnia [...] 2010 r. przyznał zasiłek celowy specjalny w naturze z przeznaczeniem na zakup opału, tj. pół tony węgla, w kwocie 325 zł, 12. GOPS decyzją z dnia [...] 2011 r. przyznał zasiłek celowy specjalny jako dofinansowanie do poniesionych kosztów za leki. Przyznając skarżącej zasiłek celowy specjalny jako dofinansowanie do kosztów leczenia w wysokości 28 zł GOPS stwierdził, że pomimo przekroczenia przez rodzinę skarżącej ustawowego kryterium dochodowego, organ zadecydował o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego. Przyznana kwota odpowiada kwocie widniejącej na fakturze z dnia 25 listopada 2010 r. Organ podkreślił, że skoro wniosek skarżącej dotyczył pomocy w zakresie dotychczas poniesionych kosztów leczenia, tj. do dnia 15 grudnia 2010 r. (dzień złożenia wniosku), to nie wzięto pod uwagę faktur dokumentujących wydatki poniesione po dniu złożenia wniosku. Z kolei odmawiając skarżącej przyznania zasiłku celowego na opał, organ uzasadnił, że rozważono sytuację skarżącej pod kątem przyznania zasiłku celowego specjalnego z art. 41 ustawy o pomocy społecznej, jednak nie stwierdzono okoliczności uzasadniających przyznanie kolejnego zasiłku celowego na opał, po 14 dniach od wydania poprzedniej decyzji przyznającej zasiłek na pół tony węgla. Podkreślono, że skarżąca pozostaje pod stałą opieką tamtejszego GOPS–u, a nadto posiada stały dochód, którym powinna umiejętnie i rozsądnie gospodarować. Od powyższych decyzji skarżąca wniosła odwołania opisując w nich swoją sytuację życiową i zdrowotną. Odnośnie zasiłku celowego na koszty leczenie wniosła o przyznanie pomocy w większej wysokości. Decyzjami z dnia 7 marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymał w mocy zaskarżone decyzje, w całości podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. W uzasadnieniach rozstrzygnięć, organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy o pomocy społecznej, w szczególności art. 8 ust. 1 oraz art. 41 oraz stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń, co do stanu faktycznego oraz jego oceny pod kątem obowiązujących przepisów prawnych. Odnośnie decyzji odmawiającej przyrzynania skarżącej zasiłku celowego na opał, SKO podkreśliło, że decyzja ta jest słuszna, gdyż w dniu 7 grudnia 2010 r., (czyli zaledwie 14 dni przed złożeniem nowego wniosku) skarżącej przyznano zasiłek celowy specjalny z przeznaczeniem na zakup ½ tony węgla z dostawą do domu. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie przyznania zasiłku specjalnego wysokości 28 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztu zakupu leków, organ odwoławczy podniósł, że decyzja została wydana zgodnie z prawem, bez przekroczenia granic, tzw. swobodnego uznania. Oczywiście skarżaca nie może w całości pokryć wszystkich swoich potrzeb, jednak pomoc, jakiej udziela GOPS, ma stanowić jedynie wsparcie i pomoc w wyjściu z trudniej sytuacji, nie jest zaś głównym źródłem dochodu czy też formą utrzymania. Nadto organ rozpatrując wniosek o przyrzynanie pomocy finansowej w formie pieniężnej, musi mieć na uwadze możliwości pomocy społecznej, które uzależnione są od środków finansowych, jakimi dysponuje oraz ilości wpływających wniosków. Skarżaca nie jest całkowicie pozbawiona środków do życia, bowiem dochód rodziny wynosi 916,88 zł miesięcznie, a GOPS na bieżąco reaguje na potrzeby strony, udzielając jej pomocy finansowej w miarę swoich możliwości. Na powyższe decyzje skarżąca wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skargach skarżąca ponownie opisała swoją trudną sytuację życiową i zdrowotną. Podniosła, że wraz z synem pozostaje w stałym leczeniu. W związku z tym muszą zażywać leki, na które nie starcza jej funduszy. Nie starcza jej także środków na opał, a dotychczasowa pomoc w tym zakresie nie jest wystarczająca. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Powyższe skargi zostały zarejestrowane pod sygnaturami akt III SA/Kr 445/11 i III SA/Kr 446/11. Postanowieniem na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach III SA/Kr 445/11 i III SA/Kr 446/11 i postanowił prowadzić je pod wspólną sygnaturą III SA/Kr 445/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skargi nie są zasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, które miały bądź mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź też stanowią podstawę wznowienia postępowania. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Jednocześnie zgodnie z art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonych decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu, w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiadają one prawu, gdyż nie naruszają ani przepisów materialnoprawnych, ani przepisów procesowych. W szczególności zaskarżone decyzje wydane zostały na podstawie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) zwanej dalej u.p.s. W myśl art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej ( art. 3 u.p.s.). Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 i ust. 3 u.p.s. prawo do świadczeń przysługuje osobie, której dochód nie przekracza na osobę w rodzinie kwoty 351 zł, a osoby samotnie gospodarującej 477 zł oraz zaistnienia, co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Kwestia przyznania zasiłku celowego została uregulowana w art. 39 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z jego treścią zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W szczególnie uzasadnionych przypadkach rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego, który nie podlega zwrotowi oraz zasiłek okresowy lub celowy, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku (art. 41 powołanej ustawy). Przyznanie zatem zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 powołanej ustawy uzależnione jest od wysokości dochodu osiąganego przez osobę zainteresowaną, natomiast przyznanie świadczeń na mocy art. 41 powołanej ustawy może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach nawet gdy osiągany dochód przekracza kryterium dochodowe. Zatem z treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej w sposób jednoznaczny przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód ale sytuacja życiowa strony. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzić wniosku, iż przyznanie tego zasiłku jest obowiązkiem organu – tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe (por. wyrok NSA z 19.01.2006 r., sygn. akt I OSK 777/05). Od oceny organu zależy więc, czy uzna sytuację wnioskodawcy za szczególną i postanowi o przyznaniu pomocy w formie przedmiotowego zasiłku. Decyzja o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego ma zatem charakter uznaniowy i zależy od tak zwanego uznania administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, przy wydaniu zaskarżonych decyzji organ uwzględnił wskazane wyżej kryteria. Nigdy nie kwestionowano, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że od wielu lat korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej stąd jej sytuacja jest znana pracownikom opieki społecznej. Dlatego też, mimo przekroczenia kryterium dochodowego pozwalającego zakwalifikować rodzinę skarżącej do świadczeń z pomocy społecznej, organy rozważyły czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek i czy istnieje możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego. Odnośnie decyzji dotyczącej przyznania zasiłku celowego w wysokości 28 zł, jako dofinansowanie do poniesionych kosztów zakupu leków, Sąd uznał, że decyzja ta została wydana zgodnie z prawem, bez przekroczenia granic uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że kwota ta nie jest wystarczająca by pokryć wszystkie wydatki skarżącej na zakup leków, jednakże pamiętać należy, że uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Organ pomocy społecznej nie ma obowiązku przyznania świadczenia w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczenia jej środków utrzymania. Z art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż celem pomocy społecznej jest jedynie pomoc i wspieranie rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb oraz zapobieganie ich popadnięciu w trudną sytuacje życiową poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się rodzin, a nie do zapewnienia dożywotniego utrzymania bądź pogłębienia istniejącego niskiego dochodu. Niewątpliwie zgodnie z art. 7 pkt 1, 5 i 6 u.p.s.: pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubóstwa; niepełnosprawności; długotrwałej lub ciężkiej choroby. Należy jednakże zauważyć, że przepisy ustawy o pomocy społecznej upoważniają organ do odmowy przyznania świadczenia, pomimo spełniania kryteriów do jego otrzymania, wówczas, gdy występują określone nimi sytuacje. Odmawiając przyznania pomocy, organ jest jednak obowiązany wykazać, na jakiej podstawie oparł swoje twierdzenia i w czym wyrażają się przesłanki odmowy. W przedmiotowej sprawie organy odmawiając przyznania skarżącej zasiłku celowego na opał, wykazały okoliczności stanowiące podstawę podjętych rozstrzygnięć. Dlatego też Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów skutkujących wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. Organy uzasadniły brak podstaw do uznania sytuacji skarżącej za "szczególnie uzasadniony przypadek". Wskazały też na okoliczność, że dwa tygodnie wcześniej, w dniu 7 grudnia 2010 r. przyznano skarżącej zasiłek celowy na zakup ½ tony węgla. Dodatkowo szczegółowo opisano szeroki zakres dotychczas udzielonej skarżącej pomocy. W ocenie Sądu postępowanie organów jest prawidłowe albowiem dysponując środkami publicznymi są obowiązane do prowadzenia postępowania zgodnego z zasadami określonymi w przepisach proceduralnych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego i w samej ustawie o pomocy społecznej jak i wydawania rozstrzygnięć zgodnych z treścią prawa materialnego zawartego w ustawie o pomocy społecznej. Nadto, pomoc społeczna, co już wielokrotnie podkreślano, ma stanowić jedynie wsparcie w wyjściu z trudnej sytuacji życiowej, nie może natomiast stanowić głównego źródła dochodu, czy też formy utrzymania. Organy zgodnie z obowiązującymi przepisami, wszechstronnie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i dokonały prawidłowej oceny tego materiału. Wydane w tych sprawach decyzje w sposób szczegółowy przedstawiły ustalenia stanu faktycznego, wskazały przepisy, które miały zastosowanie w sprawach, prawidłowo interpretując ich treść. Rozpoznając i rozstrzygając łącznie sprawy skarg na w/w. zaskarżone decyzje, Sąd działał w trybie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), który to przepis stanowi, że Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W przedmiotowym postępowaniu we wszystkich zaskarżonych decyzjach skarga opiera się na jednakowych podstawach naruszenia przepisów postępowania przy identycznym stanie faktycznym – stąd, zdaniem orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaistniał pomiędzy w/w sprawami związek, o którym mowa w ww. art. 111 § 2, a względy ekonomii procesowej, szybkości postępowania i ograniczenia jego kosztów dla obu stron procesu dodatkowo przemawiały za połączeniem obu spraw, a strony postępowania nie wnosiły sprzeciwu co do ich połączenia. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 05 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.