III SA/Kr 446/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi W. K. na zarządzenie Burmistrza K z dnia 22 listopada 2018 r., nr [...] w sprawie powołania dyrektora Centrum Kultury w K postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zarządzić zwrot wpisu od skargi w kwocie 200 zł na rzecz W. K. W dniu 2 lutego 2021 r. W. K. (dalej: "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na zarządzenie Burmistrza Gminy K z dnia 22 listopada 2018 r., na mocy którego na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury w K z dniem 22 listopada 2018 r. na okres 4 lat powołano J. D. – D. Skarżący wskazał, że wydanie zarządzenia o powołaniu dyrektor Centrum Kultury w K z pomięciem postępowania konkursowego, narusza indywidualne prawo skarżącego do ubiegania się o powołanie na to stanowisko poprzez wzięcie udziału w postępowaniu konkursowym. Skarżący podniósł, że jako dyrektor ten instytucji w latach 2015-2018 posiada wykształcenie, wiedzę i doświadczenie konieczne do zajmowania przedmiotowego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Burmistrz K wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym, ponieważ powołanie na stanowisko dyrektora innej osoby nie dotyczy praw, ani obowiązków skarżącego. Zaskarżone zarządzenie, w ocenie organu dotyczy wyłącznie praw osoby, która została powołana na stanowisko dyrektora. W przypadku merytorycznego rozpoznania skargi organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że tryb konkursowy jest trybem fakultatywnym zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 194 ze zm.), a zatem zasadnym było wydanie zarządzenia o powołaniu na to stanowisko J. D. – D. bez prowadzenia postępowania konkursowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do przepisów szczególnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w punkcie 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r., 713 ze zm., dalej: "u.s.g." ) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. O dopuszczalności skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być aktualny, bezpośredni i realny. Ponadto, musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem. Interes prawny musi bowiem wynikać z obowiązującej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Uzasadniając swoją legitymację skargową skarżący odwołał się do art. 16 oraz 13 § 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 194 ze zm.), a także § 8 ust. 5 statutu Centrum Kultury w K. Należy wskazać, że artykuł 16 ustawy stanowi, że kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu. Przepis ten określa zasady i założenia przeprowadzania konkursów. Zgodnie z art. 13 §1 ustawy instytucje kultury działają na podstawie statutów. § 8 ust. 5 statutu Centrum Kultury w K stanowi, że powołanie Dyrektora następuje na okres 4 lat w drodze konkursu przeprowadzonego przez Burmistrza K. Skarżący wskazał, że powołanie, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania konkursowego, na stanowisko Dyrektora Centrum J. D. – D. naruszyło indywidualne prawo skarżącego do ubiegania się o powołanie na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury, poprzez wzięcie udziału w postępowaniu konkursowym. W ocenie Sądu powołane przepisy nie dają podstaw do skonstruowania prawa skarżącego do wzięcia udziału w postępowaniu konkursowym. W ocenie Sądu można mówić jedynie o istnieniu po stronie skarżącego interesu faktycznego, czyli pewnego przekonania skarżącego niepopartego przepisami prawa. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, jako interes faktyczny należy kwalifikować taki stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jak w przypadku interesu prawnego, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę do skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak wyrok NSA z 22.02.1984, I SA 1748/83, LEX nr 1689510). W realiach niniejszej sprawy, skarżący jest zainteresowany tym, kto obejmie stanowisko Dyrektora Centrum Kultury w K, z którego sam uprzednio zrezygnował, ale zainteresowanie to nie może zostać poparte przepisami prawa. Interesem prawnym jest bowiem przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu kształtujący jego sytuację prawną. Niewątpliwie powołane przepisy ustawy o prowadzeniu i organizowaniu działalności kulturalnej, ani przepisy uchwały nie dają podstawy do określenia prawa do startowania w konkursie na stanowisko dyrektora Centrum Kultury K. Aby uzasadnić istnienie legitymacji skargowej musi istnieć realny i konkretny związek pomiędzy sferą praw skarżącego a zaskarżonym aktem organu gminy, musi on powodować ograniczenie lub pozbawienie skarżącego uprawnień, bądź uniemożliwiać ich realizację. Obiektywny charakter interesu prawnego oznacza, że o jego istnieniu nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale wola ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r., I OSK 1238/12, LEX nr 1217359). Norma prawa materialnego stanowiąca podstawę interesu prawnego powinna być normą dającą się indywidualnie określić i wyodrębnić, której treść można do końca ustalić. Zawsze też powinna ona aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu. Interes prawny nie może być wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiejś instytucji prawnej. Nie może też wynikać tylko z interesów lub uprawnień innych podmiotów ani też mieć charakteru hipotetycznego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy nie istnieje przepis prawa, w szczególności nie są nim przywołane przez skarżącego przepisy ustawy o prowadzeniu i organizowaniu działalności kulturalnej, z których wynika interes prawny skarżącego, do którego naruszenia miałoby dojść przez przyjęcie zaskarżonego zarządzenia. Kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku z indywidualną sfera praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem prawnym (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., II OSK 3087/19, CBOSA). Przepisy prawa nie dają w szczególności podstawy do określenia prawa podmiotowego do startowania w konkursie na stanowisko dyrektora samorządowej instytucji kultury. Skoro zatem skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego (tak słusznie NSA w wyroku z 19 listopada 2019 r., II OSK 3339/7, CBOSA), brak istnienia tego związku obliguje Sąd do odrzucenia skargi. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 §1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.