III SA/Kr 447/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007r. sprawy ze skargi F. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 19 kwietnia 2007r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla gospodarstw niskotowarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. zasądza od Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego F. P. koszty postępowania w kwocie [...] zł ([...] złotych). Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w [...] decyzją nr [...] z dnia 19 kwietnia 2007r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...] 2007r. odmawiającą F. P. przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: W dniu [...] 2006r. F. P. złożył wniosek o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Jak wynika z przedłożonych dokumentów w dniu złożenia wniosku F. P. posiadał 0,59 ha użytków rolnych. Organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] 2007r. odmówił przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, albowiem gospodarstwo nie spełniało kryterium obszarowego. Organ wskazał, że zgodnie z Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006 zatwierdzonym 6 września 2004r. przez Komisję Europejską definicja gospodarstwa rolnego jest następująca, gospodarstwo rolne - to gospodarstwo rolne o powierzchni, co najmniej 1 ha użytków rolnych. W odwołaniu od decyzji F. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych. W uzasadnieniu odwołania podał, że przed złożeniem wniosku zapoznał się z wszystkimi dokumentami dotyczącymi tej formy pomocy dostępnymi na stronach internetowych ARiMR i w żadnym z tych dokumentów nie znalazł informacji, iż warunkiem skorzystania z tej formy pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha. Podał również, iż w instrukcji dotyczącej wypełniania przedmiotowego wniosku zawarta jest definicja gospodarstwa rolnego zgodnie z którą gospodarstwo rolne - są to wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu, brak jest zatem kryterium obszarowego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] decyzją z dnia 19 kwietnia 2007r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich, opracowany na podstawie art.2 ust.3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, zawiera definicję gospodarstwa rolnego, zgodnie z którą gospodarstwo rolne to gospodarstwo rolne o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych. Powyższa definicja znajduje również zastosowanie na gruncie przepisów o płatnościach dla gospodarstw niskotowarowych. Jeżeli zatem wnioskodawca legitymuje się prawem własności gospodarstwa rolnego o powierzchni mniejszej niż 1 ha nie jest uprawniony do otrzymania wymienionych płatności. Skargę na powyższą decyzję złożył F. P. W skardze wniósł o rozstrzygnięcie powstałego sporu z ARiMR dotyczącego warunków jakie musi spełniać gospodarstwo rolne. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi . W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymano argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie jest bezsporny. Natomiast przedmiotem sporu jest ustalenie czy z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych mogą korzystać tylko te osoby fizyczne, które są właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych, czy też kryterium powierzchni nie ma prawnego znaczenia. Pomoc finansowa dla gospodarstw niskotowarowych jako szczególna forma wsparcia finansowego dla Nowych Państw Członkowskich wprowadzona została Traktatem Akcesyjnym dotyczącym warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktach stanowiących podstawę Unii Europejskiej /Dz.U.UE.L.03.236.33/. Traktatem Akcesyjnym zmienione zostało Rozporządzenie Rady /WE/ nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z EFOGR, poprzez dodanie rozdziału IXa zatytułowanego Szczególne Środki dla Nowych Państw Członkowskich. W rozdziale tym art.33b dotyczy wsparcia dla gospodarstw niskotowarowych w trakcie restrukturyzacji. Przepis art. 33b zawiera następującą definicję gospodarstwa niskotowarowego "Dla celów niniejszego artykułu pojęcie "gospodarstwa niskotowarowego" oznacza gospodarstwa, produkujące głównie na własne potrzeby ale również sprzedające część swojej produkcji". W Polsce zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich określa ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej /Dz.U. Nr 229, poz.2273 z póżn.zm./ Przepis art. 2 ust. 1 ustawy określa zasady opracowania projektu planu rozwoju obszarów wiejskich przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgodnie z art.2ust.2 projekt planu zatwierdza Rada Ministrów. Natomiast po przyjęciu planu przez Komisję Europejską: Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb udzielania. .pomocy finansowej na działania objęte planem...mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską, a minister właściwy do spraw rozwoju wsi ogłasza plan w drodze obwieszczenia w Monitorze Polskim /art.3 ust.2 ustawy/. W oparciu o wskazaną delegację ustawową zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich /Dz.U. Nr 286, poz.2870 /. Przepis § 3 określa przesłanki jakie musi spełniać producent rolny będący osobą fizyczną, aby otrzymać płatność dla gospodarstwa niskotowarowego. Jedną z tych przesłanek jest prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW /ESU/ i nie więcej niż 4 EJW /ESU/ w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985r. ustanawiającą wspólnotową typologię gospodarstw rolnych. Powołane rozporządzenie nie zawiera innej definicji gospodarstwa rolnego, nie wprowadza kryterium wielkości powierzchni, ani nie odsyła do stosowania definicji gospodarstwa rolnego z innego aktu prawnego. Również ustawa z dnia 28 listopada 2003r.o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ... nie zawiera definicji gospodarstwa rolnego. Natomiast definicja gospodarstwa rolnego zawarta jest w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich /M.P. z 2004r. Nr 56, poz.958/. Mianowicie w rozdziale 9 zatytułowanym Opis Działań Planu w pkt 9.2.2 zatytułowanym "Wspólne definicje" znajdują się definicje: działalności rolniczej, producenta rolnego, gospodarstwa rolnego i działki rolnej. Zgodnie z zawartą definicją "gospodarstwo rolne" jest to gospodarstwo o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych. Natomiast w pkt 9.4 planu dotyczącym działania 2 czyli wspieranie gospodarstw niskotowarowych brak jest definicji gospodarstwa rolnego, która posługiwała by się kryterium powierzchni użytków rolnych. Podczas gdy w innych częściach planu dotyczących innych działań znajdują się definicje gospodarstw rolnych posługujące się kryterium powierzchni. Zdaniem organu II instancji definicja gospodarstwa rolnego zamieszczona w definicjach wspólnych w pkt 9.2.2 ma również zastosowanie do gospodarstwa niskotowarowego, natomiast zdaniem skarżącego brak jest podstaw do stosowania tej definicji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zagadnieniem pierwszoplanowym wymagającym rozstrzygnięcia jest ustalenie charakteru prawnego Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich, a tym samym czy treść Planu może być podstawą prawną do rozstrzygnięć merytorycznych w formie decyzji administracyjnej, jednym słowem czy Plan może być źródłem prawa. Jak wskazano wyżej projekt Planu został zatwierdzony przez Radę Ministrów, następnie Plan został przyjęty przez Komisję Europejską i ogłoszony w drodze obwieszczenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Monitorze Polskim. Ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich..wprowadzając w art.2 ust.2 wymóg zatwierdzenia projektu planu przez Radę Ministrów nie określiła formy prawnej w jakiej miało nastąpić zatwierdzenie projektu planu. Zważywszy jednak na brak w ustawie delegacji do wydania rozporządzenia przez Radę Ministrów, a także mając na uwadze przyjęty w ustawie sposób ogłoszenia planu należy przyjąć, że zatwierdzenie projektu planu ma formę uchwały Rady Ministrów. Natomiast problematyka źródeł prawa uregulowana jest w rozdziale III Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. Na podstawie tego rozdziału Konstytucji wyróżnia się: źródła prawa zewnętrznego i źródła prawa wewnętrznego. Źródeł prawa zewnętrznego dotyczy przepis art.87 Konstytucji, który stanowi ust. 1 Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ust.2 Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei źródeł prawa wewnętrznego dotyczy art.93 Konstytucji. Zgodnie z art.93 ust. 1 Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Ust.2 Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Ust.3 Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Zdaniem Sądu Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich , którego projekt zatwierdza Rada Ministrów w formie uchwały stanowi źródło prawa wewnętrznego. Tym samym nie można z treści samego planu wywodzić konieczności spełnienia określonych przesłanek i w oparciu o postanowienia planu rozstrzygać w formie decyzji administracyjnej. Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich nie jest bowiem źródłem prawa zewnętrznego. Adresatem Planu jest przede wszystkim Rada Ministrów , która wydając rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem / art.3 ust.2 pkt 1 ustawy/ powinna kierować się treścią planu, tak aby wydane rozporządzenia zapewniały prawidłową realizację planu. Dopiero rozporządzenie Rady Ministrów, które jest zewnętrznym źródłem prawa może stanowić podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną wydania decyzji jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Rozporządzenie to określając przesłanki uzyskania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych nie wprowadziło definicji gospodarstwa rolnego opartej o kryterium powierzchni użytków rolnych, natomiast wprowadziło definicję gospodarstwa opartą o wielkość ekonomiczną co najmniej 2 EJW /ESU/ i nie więcej niż 4 EJW/ESU/, zgodnie z postanowieniami planu. Nadto zarówno ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ...zawierająca delegacje ustawowa do wydania przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów, jak i art.33 b Rozporządzenia Rady /WE/ 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich .../wprowadzony Traktatem Akcesyjnym/ dotyczący wsparcia dla gospodarstw niskotowarowych nie zawierają definicji gospodarstwa rolnego niskotowarowego opartej o kryterium powierzchni użytków rolnych. W takim stanie prawnym przyjęcie przez organy administracyjne, że pomoc finansowa dla gospodarstw niskotowarowych dotyczy tylko tych gospodarstw rolnych, które spełniają kryterium powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych nie znajduje uzasadnienia, a jak wskazano wyżej takiego kryterium nie można wprost wywieźć z Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich i to nie z uwagi na dokonaną wykładnię Planu, ale z uwagi na charakter prawny Planu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art.145 § 1 ust.1 pkt1la w zw. z art. 134, art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, albowiem stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono zgodnie z art.200 ustawy powołanej wyżej.