III SA/Kr 448/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec spr. Sędziowie WSA Bożenna Blitek NSA Wiesław Kisiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odsetek ustawowych s k a r g ę o d d a l a Powołując się na treść przepisu art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciw działaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1.01. 2002 r. ( Dz. U. z 2001 r. Nr 6, póz. 56 ze zm.) w związku z art. 149 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z 2004 r. ) , art. 29 ust.2 i ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252 ), Wojewoda decyzją z dnia [...] ([...] ) utrzymał w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta z dnia [...] ( [...] ) o odmowie przyznania K. K. odsetek ustawowych od zasiłku przedemerytalnego wypłaconego w dniu 22.01. 2007 r. za okres od dnia 13. 02. 2004 r. do dnia 31. 07. 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawiając stan faktyczny na tle którego wydana została decyzja stwierdził, że art. 24 ust. 8 powołanej na wstępie ustawy , stanowiący , iż uprawnionym do zasiłku przedemerytalnego przysługują odsetki ustawowe jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie , dotyczy wyłącznie sytuacji gdy z opóźnieniem wypłacono zasiłek przedemerytalny (lub świadczenie przedemerytalne ) do którego prawo jest już ustalone. Natomiast prawo do ustawowych odsetek nie przysługuje z tytułu opóźnienia wynikłego w związku z ustalaniem uprawnień . Takie rozumienie treści tego przepisu przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 1999 r. sygn. Akt II/SA ŁD 979/97. Z decyzją K. K. nie zgodził się i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę w której zarzucił niezgodność z prawem oraz nieprawidłową interpretację art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i uchylenia zaskarżonej decyzji . Podkreśla, że opóźnienie wynikło z błędnej interpretacji prawa dokonanej przez urzędników, a zatem z przyczyn całkowicie niezależnych od niego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko wnosząc o jej oddalenie . Stan na tle którego powstał spór o wypłatę odsetek nie jest sporny i przedstawia się następująco: Skarżący K. K. złożył w dniu 12.02.2004 r. wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego i decyzją z dnia [...] odmówiono przyznania mu świadczenia przedemerytalnego. Następnie Wojewoda po rozpoznaniu odwołania K. K. decyzją z [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia [...] (sygn. akt [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uwzględniając skargę K. K. uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] ([...]) i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wydaną przez ten organ w dniu [...] odmawiającą przyznania świadczenia przedemerytalnego. W wyroku stwierdza, iż organy przyjęły błędną interpretacje przepisów ustawy. Mianowicie przepis art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi niezależną i odrębną przesłankę przyznania prawa do zasiłku. Natomiast art. 25 określa wyłącznie okres pobierania zasiłku a art. 23 podstawy przyznania prawa do zasiłku. Z tego powodu badanie przesłanek z art. 23 zawsze poprzedza ustalenia związane z art. 25 w/w ustawy. Sąd uznając skargę K. K. za zasadną uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzje organu I instancji. W wykonaniu tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta porządkując wstecz stan prawny związany z przyznaniem skarżącemu zasiłku przedemerytalnego pismem z dnia 10 listopada 2006 r. ([...]) przekazał do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ustalenie wysokości emerytury Skarżącego w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego wraz z kompletem niezbędnych dokumentów. Decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2006 r. ([...]) ustalająca dla Pana K. K. wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego na dzień 13 lutego 2004 r. wpłynęła do Grodzkiego Urzędu Pracy dnia 20 grudnia 2006 r. Na tej podstawie Prezydent Miasta wydał decyzję z dnia [...] ([...]) o przyznaniu K. K. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 3.02. 2004 r. W wyniku tak uporządkowanej kwestii uprawnień skarżącego do wypłaty ustalonego na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasiłku przedemerytalnego w dniu 22.01.2007 r. dokonana została wypłata przysługującej K. K. kwoty świadczenia za okres od 13.02.2004 do 31.07.2004 r. W tym samym dniu skarżący złożył wniosek do Grodzkiego Urzędu Pracy o wypłacenie odsetek od świadczenia przedemerytalnego za okres od 13.02.2004 do 31.07.2007 r. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta odmawia przyznania skarżącemu K. K. odsetek od świadczenia przedemerytalnego argumentując, że wypłata świadczenia przedemerytalnego została dokonana w możliwie najbliższym terminie po dokonaniu czynności związanych z wyliczeniem wysokości emerytury przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz naliczeniem i przygotowaniem pieniędzy do wypłaty. Decyzję tą w wyniku postępowania odwoławczego Wojewoda utrzymał w mocy wydając opisane na wstępie orzeczenie będące przedmiotem niniejszego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Nie istnieją podstawy prawne pozwalające na uwzględnienie skargi. Wykładnia przepisu art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (w/w) zarówno językowa jak i systemowa prowadzi do związania prawa do odsetek z uchybieniem terminu wypłaty zasiłku, przez co należy rozumieć opóźnienie w dokonaniu czynności faktycznej, które w tym przypadku rodzi skutki prawne, a nie z opóźnieniem wnikającym z wykonywania kompetencji przez właściwe urzędy pracy i wykorzystywania przez strony postępowania administracyjnego przysługujących im środków prawnych. Prawo do odsetek jest konsekwencją obowiązywania rygorów w zakresie wypłat zasiłków i ma miejsce w przypadku uchybień powiatowego urzędu pracy zobowiązanego do wypłaty zasiłków. W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżącemu decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta w dniu [...] odmówiono przyznania świadczenia przedemerytalnego od 13 lutego 2004 r. dlatego świadczenie to nie mogło być wypłacone. Decyzja Wojewody utrzymała w mocy decyzję I instancji. Dopiero Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając w dniu [...] ostateczną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji sytuację tą zmienił. Zmiana ta polegała na tym, że organ I instancji w wyniku błędnej interpretacji przepisów prawa, której dokonał wcześniej, o czym został pouczony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] przyznał skarżącemu dochodzone przez niego uprawnienie do świadczenia przedemerytalnego za okres od 13.02.2004 do 31.07.2004 r. w kwocie netto 4256,60 zł i wypłacił tę kwotę w dniu 22.01.2007 r. Jednakże analiza przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jak i treść wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych , pozwala stwierdzić, że brak jest przepisów prawa materialnego jak i procesowego, które przewidywałyby w związku z opóźnieniem do którego doszło w związku z standardowymi procedurami przewidzianymi przez prawo dla ustalenia i dochodzenia uprawnień określonych ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zasiłków i świadczeń. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ( kpa) przewidywały jedynie roszczenie odszkodowawcze przysługujące na zasadach określonych art.160 kpa stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem prawa, tylko wówczas, gdy naruszenie to objęte było dyspozycją art. 156 § l kpa skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji .Odpowiednio kwestię odszkodowania reguluje na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, póz. 1270 z późn. zm.) przepis art. 287, stanowiąc iż w przypadku gdy sad uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrując sprawę ponownie umorzy postępowanie lub stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu , stronie, która poniosła szkodę służy odszkodowanie od organu , który wydał decyzję. Na gruncie stanu prawnego obowiązującego do 31 sierpnia 2004 r. przepis ten odsyłał do art. 160 kpa. W rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawie nie stwierdzono nieważności zaskarżonej decyzji, dopatrując się, jak wynika z treści wyroku z dnia [...] sygn. Akt [...], wyłącznie podstaw do jej uchylenia. Ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 162, póz. 1692 ) wprowadzone zostały nowe zasady dotyczące odpowiedzialności ,poprzez skreślenie art.160 kpa, a wprowadzenie odpowiedniej zmiany w art.417 Kodeksu cywilnego ( art. l tej ustawy ). Ustawa ta weszła w życie z dniem l września 2004 r., przy czym do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie ustawy zastosowanie mają przepisy stanowiące o dotychczasowych zasadach. Analiza treści przedstawionych powyżej przepisów wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości ,że ani dotychczasowe ani nowe zasady regulacje dotyczące postępowania administracyjnego nie przewidują wypłaty przez organy administracji odsetek . Rozumowanie skarżącego wywodzi się Jak należy przypuszczać z treści art. 481 § l kodeksu cywilnego, regulującego kwestię odsetek w przypadku opóźnienia ze spełnieniem świadczenia pieniężnego. Należy zauważyć, że przepis ten jednakże dotyczy wyłącznie stosunków cywilnoprawnych . Źródłem uprawnienia do wypłaty zasiłku przedemerytalnego (lub świadczenia przedemerytalnego ) jest decyzja administracyjna wydana na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10. 07. 200 r. SK 12/99 (publikowane w OTK 2000/5/143 ) stwierdził, że nie można wykluczyć powstania stosunku cywilnoprawnego między podmiotami związanymi stosunkiem administracyjno - prawnym. Jednakże ocena czy doszło do zdarzenia prawnego powodującego powstanie pomiędzy skarżącym a organem stosunku o charakterze cywilnoprawnym nie należy ani do organu ani też do sądu administracyjnego. Przyjęty w Polsce model sądownictwa administracyjnego nie dopuszcza bowiem badania w postępowaniu sądowo administracyjnym skutków niewykonania lub nienależytego wykonania legalnej i niewadliwej decyzji administracyjnej, Wskazuje na to treść art.3 w zestawieniu z art. 3, 3, 13, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy jednakże sytuacji, gdy opóźnienie w wypłacie nastąpiło po ustaleniu uprawnień w drodze decyzji administracyjnej , z czego należy wnioskować , że kwestia opóźnienia związana z ustalaniem uprawnień nie może być dochodzona inaczej jak na zasadzie odpowiedzialności za szkodę ,określonej w art.417 § 3 Kodeksu cywilnego. Żądanie skarżącego nie znajduje uzasadnienia na gruncie aktualnego stanu prawnego. Wydanie przez organ decyzji odmownej, która następnie w wyniku kontroli sądowo administracyjnej została uchylona nie mieści się w dyspozycji art.24 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( w/w). Oznacza to ,że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie słusznie przyjęły , iż prawo do odsetek przysługuje z tytułu opóźnienia w wypłacie świadczenia , a nie z tytułu opóźnienia w ustaleniu prawa do świadczeń przewidzianych ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Nie ma także przepisu o charakterze bardziej ogólnym , który mógłby stać się podstawą uwzględnienia żądania K. K. i wypłaty dochodzonych przez niego odsetek. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.