III SA/Kr 448/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Halina Jakubiec SO (del.) Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 27 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 27 lutego 2012 r. nr [...], którą tą decyzją utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2011 r. nr [...] o cofnięciu J. P. z dniem 31 stycznia 2004 r. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny sprawy. J. P. pełni służbę w Policji od dnia 16 sierpnia 1991 r., jest policjantem w służbie stałej. Na podstawie decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2001 r. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantom posiadającym rodzinę. W dniu 20 października 2003 r. J. P. przedłożył w Komendzie Miejskiej Policji oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Poinformował, iż wspólnie z rodziną zamieszkuje w miejscowości D, gmina Z, w domu jednorodzinnym, którego właścicielem jest teść – A. N. W związku z brakiem dokumentu potwierdzającego własność przedmiotowej nieruchomości, w dniu 6 listopada 2003 r. do J. P. skierowano pismo z prośbą o dostarczenie wymaganych dokumentów. Zainteresowany nie stawił się w terminie, skierowano do niego kolejne pisma z wezwaniem do osobistego stawienia się w jednostce (23 grudnia 2003 r., 10 lutego 2004 r., 11 sierpnia 2004 r., 30 sierpnia 2005 r., 12 grudnia 2008 r.) . Jednocześnie, w związku z wątpliwościami co do posiadania uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, Komendant Miejski Policji wstrzymał jego wypłatę z dniem 1 lutego 2004 r. W dniu 2 kwietnia 2009 r. J. P. złożył w Komendzie Miejskiej Policji oświadczenie mieszkaniowe, w którym poinformował, iż od dnia 1 lutego 2004 r. zajmuje wraz z rodziną nie odebrany do użytkowania budynek położony na działce nr [...] w miejscowości D. Do budynku zostały doprowadzone wszystkie niezbędne przyłącza. Zgodnie z oświadczeniem J. P., współwłaścicielami nieruchomości jest on wraz z żoną – J. P. Organ ustalił, iż inwestorzy nie zgłosili do nadzoru budowlanego zakończenia inwestycji, ani też nie uzyskali zgody na jego użytkowanie (pismo Zastępcy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2009 r.). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, 14 stycznia 2011 r., Komendant Miejski Policji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia funkcjonariuszowi uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ramach postępowania organ uzyskał od policjanta oświadczenie z dnia 25 lutego 2011 r., w którym zainteresowany stwierdził, iż dom, w którym zamieszkuje wraz z rodziną, nie posiada odbioru techniczno - powykonawczego, jak również nadanego numeru domu, oraz że zajmuje tylko parter domu, dwa pokoje o powierzchni 22 i 19,32 m2 oraz kuchnię i łazienkę. Taki sam stan faktyczny miał miejsce w momencie wprowadzenia się do budynku wraz z całą rodziną w 2004 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2011 r. Komendant Miejski Policji cofnął J. P. z dniem 31 stycznia 2004 r. prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w związku z posiadaniem przez niego domu w miejscowości D, wskazując, że powierzchnia dwóch pokoi zajmowanych przez funkcjonariusza z rodziną wynosi 41,32 m2 i jest zgodna z przysługującymi zainteresowanemu 5 - cioma normami zaludnienia (po jednej dla policjanta, jego żony, i trojga dzieci). Od powyższej decyzji J. P. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Odwołujący zarzucił organowi I instancji błędną interpretację przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, póz. 918 z późn. zm.) dalej zwanym rozporządzeniem, gdyż budynek, który zajmuje nie jest domem i nie spełnia warunków do zamieszkania przez całą rodzinę. Strona twierdzi, iż cała rodzina zameldowana jest nadal w miejscowości D w domu stanowiącym własność. J. P. zakwestionował również uznanie przez organ I instancji, iż zajmowane dwa pokoje zapewniają jego rodzinie przysługującą powierzchnię mieszkalną, gdyż nie wykonano dokumentacji powykonawczej tej inwestycji, a więc nawet on sam nie wie, jaką powierzchnię mają te pokoje. Nadto zarzucił organowi I instancji bezpodstawne wstrzymanie wypłaty równoważnika za brak lokalu, wskazując, że jego sytuacja mieszkaniowa nie uległa zmianie. Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu odwołania uznał zarzuty skarżącego za bezzasadne. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w jego ocenie nie ulega wątpliwości, iż J. P. jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości D, gmina Z, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż "w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...] w miejscowości D istnieje możliwość stałego pobytu ludzi." Oceniając materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, że zgodnie z oświadczeniem strony od dnia 1 lutego 2004 r. zajmuje on wraz z rodziną część wznoszonego budynku (w tym 2 pokoje mieszkalne). Powierzchnia zajmowanych pokoi znajdujących się na parterze domu wynosi 22 i 19,32 m2 (tj. łącznie 41,32 m2). Pomieszczenia te zapewniają więc przysługujące policjantowi 5 norm zaludnienia (tj. 35 - 50 m2 powierzchni mieszkalnej). Zatem, pomimo tego, iż formalnie dom znajduje się w budowie, to faktycznie jest to dom znajdujący się w należytym stanie technicznym, umożliwiający stały pobyt ludzi i zaspokajający przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Natomiast fakt zameldowania odwołującego i jego rodziny w innym miejscu nie ma w sprawie żadnego znaczenia. J. P. nie mógł się zameldować we wznoszonym domu, gdyż nie uzyskał częściowego odbioru technicznego, (co umożliwiłoby uzyskanie numeru porządkowego inwestycji i w konsekwencji zameldowanie w tym domu). Powierzchnia mieszkalna pokoi zajmowanych przez funkcjonariusza i jego rodzinę przyjęta do obliczenia przez organ I instancji została uznana w oparciu o dokumenty dostarczone przez samego zainteresowanego oraz własnoręcznie sporządzone przez niego oświadczenie z dnia 25 lutego 2011 r. Powyższe okoliczności zdaniem organu odwoławczego stanowią negatywną przesłankę do dalszego pobierania przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 27 lutego 2012 r. nr [...] J. P. podtrzymał zarzuty przytoczone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nadto podkreślił, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, który utrzymuje, że w budowanym przez niego domu istnieje możliwość stałego pobytu ludzi oraz, że zaspokojone zostały jego potrzeby mieszkaniowe. Podniósł argument brak wykończenia w/w budynku, a także brak jego formalnego odbioru. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm. dalej, jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawuj ą kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie granice te wyznacza postępowanie o cofnięcie uprawnień do równoważnika pieniężnego lokalu mieszkalnego. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna, ale nie z przyczyn w niej zawartych. Przede wszystkim należy stwierdzić, że decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej funkcjonariuszowi Policji równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego i cofająca uprawnienia do przedmiotowego świadczenia wydawana na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 roku (tekst jednolity Dz.U. z 2007r. Nr 43, poz 277 z póz. zm.) i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma, w ocenie Sądu, charakter konstytutywny. W wyroku z dnia 10 grudnia 2001 r., wydanym w sprawie sygn. akt OSA 8/01, na gruncie ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż w sytuacji, gdy funkcjonariusz Straży Granicznej utracił uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznanego decyzją administracyjną (art. 96 ust. 1 cyt. ustawy o Straży Granicznej), orzekanie o utracie czy cofnięciu tego upoważnienia następuje w drodze decyzji konstytutywnej (wyrok 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95). Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Natomiast akty deklaratoryjne charakteryzują się tym, że w przeciwieństwie do aktów konstytutywnych nie tworzą, nie zmieniają ani nie powodują ustania stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdzają (deklarują), że skutek taki wystąpił z mocy samego prawa, w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Akty deklaratoryjne stwierdzają, więc jedynie, wykluczając tym samym mogące powstać wątpliwości, że wystąpił pewien prawem określony stan faktyczny, z którym prawodawca związał istnienie pewnych konsekwencji prawnych. Dlatego też istotą aktów deklaratoryjnych jest stwierdzenie skutków prawnych z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili zrealizowania się stanu faktycznego, z którym prawodawca związał określone konsekwencje prawne. Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny, istniejące uprawnienie funkcjonariusza, a zatem, ze względu na taką jej istotę, może wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Podstawą do cofnięcie prawa do przyznanego wcześniej równoważnika jest przepis § 6 wyżej wymienionego rozporządzenia, który mówi, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się między innym, jeżeli policjant, w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący, odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada, co najmniej dwóch normom zaludnienia. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji uchylała istniejący stosunek administracyjnoprawny, a zatem z tego względu mogła wywoływać, skutki prawne jedynie na przyszłość, tymczasem decyzja wydana w dniu [...] 2011r., utrzymana w mocy decyzją z dnia 27 lutego 2012r. cofała przyznane uprawnienie z dniem 31 stycznia 2004r., a więc z datą wsteczną. Wywołuje, więc skutki prawne z przed daty jej wydania, co jak wyżej wykazano jest niedopuszczalne. Decyzje te naruszają prawo. Na marginesie należy zaznaczyć, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia, które kończy decyzja wydawana w oparciu o przepis § 6 rozporządzenia jest postępowaniem odrębnym od postępowania mającego na celu odzyskanie nienależnie wypłaconego świadczenia. Kwestie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego reguluje § 7 tego rozporządzenia. Decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego organ wydaje w sytuacji, gdy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w tym przepisie i wydana w tym trybie ma charakter deklaratoryjny, bowiem nie tworzy ani nie zmienia istniejącego stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdza, że skutek taki nastąpił z mocy prawa w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Zatem decyzja wydana w tym trybie może wywoływać skutki wstecz ( ex tunc). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, to należy uznać je za bezpodstawne. Stanowisko organów w tym zakresie jest słuszne. Sąd po analizie akt niniejszej sprawy stwierdził, że kontrolowana decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 27 lutego 2012 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2011 r. wprawdzie nie odpowiadają prawu, niemniej jednak organy prawidłowo zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Istotą, bowiem problemu wywołanego skargą w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy skarżący posiada lokal mieszkalny (budynek w budowie) nadający się do zamieszkania, który zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza i jego rodziny, oraz czy zaniechanie skarżącego, co jest prawnie dopuszczalne, wystąpienia do odpowiedniego organu o pozwolenie na częściowe użytkowanie obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, w sytuacji zamieszkiwania w nim przez funkcjonariusza i jego rodzinę przez kilka lat, jest przeszkodą do pozbawienia funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest pochodną prawa policjanta do lokalu mieszkalnego określonego w art. 88 ust. 1 ustawy i przysługuje w przypadku, gdy funkcjonariusz nie posiada mieszkania. Realizacja prawa do mieszkania ma niewątpliwie zagwarantować policjantowi prawidłowe pełnienie służby poprzez stworzenie warunków do zamieszkiwania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej oraz umożliwić prowadzenie normalnego życia rodzinnego. W takim właśnie kontekście powinna być wykładana norma zawarta w art. 92 ust. 1 ustawy. W realiach niniejszej sprawy posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego o standardzie umożliwiającym zamieszkiwanie, co więcej mieszkanie w tym lokalu z rodziną przez wiele lat, ale bez stosownego pozwolenia na użytkowanie lokalu, to mimo tego braku, gwarantuje policjantowi prawidłowe pełnienie służby oraz umożliwia mu normalne życie rodzinne. W konsekwencji, zatem wyklucza go z kręgu osób uprawnionych do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Brak w tym przypadku formalnego odbioru budynku i pozwolenia na użytkowanie lokalu nie może być traktowany, jako brak zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w myśl wyżej powołanych przepisów. Takie rozumienie przepisu nie znajduje logicznego uzasadnienia odnośnie do celu przyznawanego świadczenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego istotna jest wola skarżącego zamieszkiwania skarżącego w budynku jednorodzinnym, którego budowa nie została zakończona w całości. Fakt posiadania przez skarżącego lokalu mieszkalnego w budynku wykonywanym tzw. systemem gospodarczym, który nadaje się do zamieszkiwania (budynek posiada instalacje elektryczną, wody i kanalizacji oraz centralnego ogrzewania i w którym funkcjonariusz mieszka od wielu lat z rodziną nie budzi wątpliwości. Zatem lokal mieszkalny, zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza w rozumieniu art. 92. ustawy o Policji. Zaniechanie przez funkcjonariusza uzyskanie pozwolenia na częściowe użytkowanie budowanego domu nie może być przeszkodą do uznania, że posiada on odpowiedni lokal. Stan taki przecież może mieć charakter trwały, bowiem nikt nie może zmusić inwestora do zakończenia budowy drugiej kondygnacji. W niniejszej sprawie ten stan stanowi negatywną przesłankę do uzyskania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Intencją ustawodawcy jest pomoc funkcjonariuszom, którzy nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby, lub pobliskiej, bądź posiadają lokal, ale niespełniających norm powierzchniowych. W przedmiotowej sprawie normy zaludnienia przysługujące skarżącemu oraz jego rodzinie zostały zachowane chociaż w nie do końca zrealizowanym budynku mieszkalnym ale mieszkanie w tym budynku jest wyłącznie wyborem skarżącego. Potrzeby mieszkaniowe skarżącego pozostają w niniejszej sprawie zaspokojone, wbrew temu, co podnosi w skardze. Niemniej jednak mając na względzie fakt, o czym była mowa wyżej, wdania zaskarżonej decyzji przez organ z mocą wsteczną; to konsekwencją tego jest orzeczenie o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.