III SA/Kr 450/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Wójta Gminy R z dnia 14 czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Publicznego Przedszkola w D z Oddziałem Zamiejscowym w B stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Wójt Gminy R zarządzeniem nr [...] z dnia 14 czerwca 2017 r., działając na podstawie art. 36a ust. 5 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty powierzył z dniem 1 lipca 2017 r. pełnienie obowiązków Dyrektora Publicznego Przedszkola w D z Oddziałem Zamiejscowym w B E. A. na okres od dnia 1 lipca 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r. Na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Wojewoda, zarzucając istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 63 ust. 10 i 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 59 i 949). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do Wojewody wpłynęło wystąpienie Kuratora Oświaty dotyczące podjęcia czynności nadzorczych w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Publicznego Przedszkola w D E. A. bez przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora powyższego przedszkola. W związku z powyższym, działając na zasadzie art. 88 ustawy z dnia 8 marca 1990 samorządzie gminnym, organ nadzoru zwrócił się z prośbą o zajęcie stanowiska w przedmiocie zarzutów zawartych w interwencji, a także o przesłanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem zarządzeń Wójta Gminy R w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Publicznego Przedszkola w D E. A. wraz z dokumentacją związaną z ich podjęciem. Wójt w swoim stanowisku stwierdził, że w związku z koniecznością obsadzenia z dniem 1 września 2016 r. stanowiska Dyrektora Publicznego Przedszkola w D z Oddziałem Zamiejscowym w B powierzył E. A. na okres 10 miesięcy pełnienie obowiązków dyrektora w tym przedszkolu - do 30 czerwca 2017 r. i ponownie od 1 lipca 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r. Decyzja ta podyktowana była przede wszystkim planowanym z dniem 1 września 2018 r. połączeniem w/w przedszkola z Publiczną Szkołą Podstawową w D. W związku z tym Wójt nie ogłaszał konkursu na stanowisko dyrektora, a jedynie skorzystał z zapisów art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zarządzeń. Wojewoda wskazał, że działania Wójta Gminy R uznał za niezgodne z obowiązującym stanem i porządkiem prawnym. Wójt Gminy R dwukrotnie powierzył bowiem pełnienie obowiązków Dyrektora Publicznego Przedszkola w D z Oddziałami Zamiejscowymi w B E. A., na kolejne okresy bezpośrednio po sobie następujące, bez wcześniejszego ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora powyższego przedszkola, co jest niezgodne z art. 63 ust. 10 i 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Zgodnie z przywołanym przepisem stanowisko dyrektora szkoły lub placówki kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Powierzenie pełnienia obowiązków Dyrektora Przedszkola E. A. nastąpiło dwukrotnie, na kolejne okresy 10 miesięcy w okresie od 1 września 2016 roku do 30 czerwca 2017 roku i od dnia 1 lipca 2017 roku do dnia 30 kwietnia 2018 roku. Biorąc pod uwagę powyższe naruszenia przepisów Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy R. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R wniósł o jej oddalenie. W ocenie Wójta istniały uzasadnione podstawy do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora przedszkola E. A. Uzasadnieniem dla tego działania miało być połączenie przedszkola z publiczną szkołą podstawową w D od dnia 1 września 2018 r., zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy R. Dlatego też Wójt postanowił nie ogłaszać konkursu na stanowisko dyrektora. Jako podstawę prawną swojego działania Wójt wskazał art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.g."), stosownie do którego nieważne jest zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. O nieważności zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 86 tej ustawy, przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiego zarządzenia. Organ nadzoru może zaskarżyć zarządzenie do sądu administracyjnego, który dokona jego kontroli w zakresie zgodności z prawem. Jak stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że środkami sprawowania przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego jest zarówno uprawnienie do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych, jak i do zaskarżania aktów tych organów do sądu administracyjnego. Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich stosowanie uwarunkowane jest wyłącznie terminem, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Z tego względu niezakwestionowanie przedmiotowego zarządzenia w trakcie dokonywania przez Wojewodę czynności nadzoru i kontroli w zakresie zgodności z prawem tego aktu, nie może prowadzić do uznania bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie zarządzenie Wójta Gminy R z dnia 14 czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie okresowego powierzenia E. A. pełnienia obowiązków Dyrektora Publicznego Przedszkola w D z Oddziałem Zamiejscowym w B. Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, gdyż zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy R zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa. W zarządzeniu wskazano, że okresowe powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora Publicznego Przedszkola w D z Oddziałem Zamiejscowym w B obejmuje okres od 1 lipca 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r. Należy podkreślić, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora przedszkola E. A. nastąpiło dwukrotnie na kolejne 10 miesięcy w okresie od 1 września 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. i od 1 lipca 2017 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r. Powierzenie obowiązków nastąpiło na kolejne okresy czasu bezpośrednio po sobie następujące. W zaskarżonym zarządzeniu wskazano, że zostało ono podjęte w oparciu o art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1990 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1457 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.o."). Zgodnie z art. 36a ust. 1 u.s.o. stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Zgodnie z art. 36a ust. 5 u.s.o. do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 (w trybie konkursu) lub ust. 4 (poprzez powierzenie stanowiska ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej) organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Powyższa regulacja ma charakter wyjątkowy, dlatego też powyższy przepis nie powinien być poddawany wykładni rozszerzającej (tak NSA w wyroku z 9 kwietnia 2013 r., I OSK 3106/12). Okres, na jaki powierza się określonej osobie obowiązki dyrektora szkoły lub placówki, nie może w żadnym razie trwać dłużej niż 10 miesięcy. Z upływem tego okresu mandat pełniącego obowiązki dyrektora wygasa z mocy prawa. Należy wykluczyć możliwość powierzenia tej samej lub innej osobie obowiązków na dalszy czas, przekraczający 10 miesięcy, gdyż ustawa o systemie oświaty "stwarza dostatecznie dużo możliwości rozwiązania sytuacji patowych, a przedłużanie stanu rzeczy, w którym szkoła lub placówka jest faktycznie pozbawiona swojego najważniejszego organu, w większości przypadków wskazuje na dążenie do obejścia ustawy i realizacji celów z nią sprzecznych" (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. VI – LEX 2015). Powyższe możliwości wynikają z brzmienia art. 36a ust. 2 i 4 u.s.o. Zgodnie z art. 36a ust. 2 tej ustawy kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Zgodnie natomiast z ust. 4 powołanego wyżej przepisu jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. W niniejszej sprawie organ nie wyczerpał możliwości, o których mowa w art. 36a ust. 4 u.s.o., a w każdym razie nie wykazał powyższej okoliczności, ani nawet nie odwołał się do niej w zaskarżonym zarządzeniu. Powyższe okoliczności wskazują na naruszenie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, co musi skutkować uwzględnieniem skargi. W bezspornym w niniejszej sprawie stanie faktycznym Wójt Gminy R po raz pierwszy powierzył E. A. pełnienie obowiązków Dyrektora Publicznego Przedszkola w D z Oddziałem w B zarządzeniem z dnia 24 sierpnia 2016 r. nr [...] (k-7 akt sądowych) – na okres od dnia 1 września 2016 r. do 30 czerwca 2017 r., to jest na okres 10 miesięcy. Na podstawie tego zarządzenia mandat pełniącej obowiązki dyrektora Publicznego Przedszkola w D z Oddziałem w B wygasł z dniem 30 czerwca 2017 r. Pomimo tego zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia 14 czerwca 2017 r. Wójt Gminy R ponownie powierzył pełnienie obowiązków dyrektora Publicznego Przedszkola w D z Oddziałem w B E. A. na okres od dnia 1 lipca 2017 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r., czyli na okres kolejnych 10 miesięcy. W takiej sytuacji należy zaakcentować, że przepis art. 36a ust. 5 u.s.o. wyraźnie stanowi, że okres powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły może nastąpić "nie dłużej niż na okres 10 miesięcy". Termin ten ma charakter terminu prawa materialnego. Oznacza to, że wobec braku pozytywnej normy prawnej nie jest dopuszczalna możliwość jego przedłużenia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. III SA/Lu 278/11). Tym samym ustawodawca nie dopuścił możliwości przedłużenia powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły ponad maksymalny okres przewidziany w tym przepisie (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 września 2011 r., sygn. III SA/Lu 399/11) i to bez względu na okoliczności, także wówczas, kiedy stanowisko dyrektora nie zostało w tym okresie obsadzone, gdyż przepis nie przewiduje wyjątków, zaś okres ten dotyczy możliwości powierniczego zarządzania szkołą, nie zaś każdorazowego aktu powierzenia, jak to zdaje się interpretować organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 455/06). W okolicznościach faktycznych tej sprawy uznać zatem należało, że skarżący zasadnie wywiódł, iż zarządzenie Wójta Gminy R z dnia 14 czerwca 2017 r. w sposób istotny narusza prawo materialne. Zarządzenie to zostało bowiem wydane z naruszeniem art. 36a ust. 5 u.s.o., który ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego. Wynika z niego w sposób jasny, że osoba, której powierzono obowiązki dyrektora pełni je jedynie czasowo. Jej mandat wygasa z chwilą powierzenia stanowiska, czy to w drodze konkursu, czy to w określonych w art. 36a ust. 4 u.s.o. przypadkach, z pominięciem konkursu. Wobec wyraźnego brzmienia art. 36a ust. 5 u.s.o. okres, na jaki powierza się obowiązki, nie może w żadnym razie trwać dłużej niż 10 miesięcy. Z jego upływem mandat pełniącego obowiązki dyrektora wygasa z mocy prawa (ex lege). W konsekwencji brak rozstrzygnięcia konkursu do tego czasu nie uprawnia organu prowadzącego do powierzenia obowiązków na dalszy czas ani tej samej, ani też innej osobie. Przedłużanie stanu tymczasowości, w którym szkoła lub placówka jest faktycznie pozbawiona swojego najważniejszego organu, wskazuje na dążenie do obejścia ustawy i realizacji celów z nią sprzecznych. Powierzenie stanowiska w drodze konkursu w szkołach i placówkach publicznych jest - w zasadzie - obligatoryjne. Niezależnie od przesłanek, jakimi kierował się Wójt Gminy oraz powodów, dla których do chwili obecnej organ prowadzący nie przystąpił do procedury przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora, organ prowadzący nie może odstępować od zorganizowania i przeprowadzenia konkursu w przewidzianym ustawą terminie, ani też uchylać się od jego przeprowadzenia, powierzając po raz kolejny tej samej osobie pełnienie obowiązków z powołaniem się na przepis art. 36a ust. 5 u.s.o. W tych okolicznościach organ prowadzący naruszył ustawowe zasady wyboru dyrektora placówki w drodze konkursu, którego nie przeprowadził w terminie wynikającym z tego przepisu. Mając przywołane motywy na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany był do stwierdzenia, iż zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy R z dnia 14 czerwca 2017 r. nr [...] zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisu art. art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, co skutkuje na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia. Co prawda od dnia podjęcia zaskarżonego zarządzenia upłynął rok, a zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, jednak stwierdzenie nieważności jest dopuszczalne, gdyż z akt sprawy wynika, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. Organ nie przedstawił bowiem na wezwanie Sądu dowodu potwierdzającego przedłożenie organowi nadzoru zaskarżonego zarządzenia w terminie 7 dni od daty jego podjęcia. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda zwrócił się do Wójta Gminy R o przedłożenie zarządzeń w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Publicznego Przedszkola w D E. A. pismem z dnia 9 listopada 2017 r. (k. 28 akt sądowych). Mając na uwadze powyższe na podstawie powołanych wyżej przepisów należało orzec jak w sentencji.