III SA/Kr 452/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Renata Czeluśniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. W. – W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na ekshumację 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej D. W. – W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 11 grudnia 2019 r. znak: [...], [...] odmówił skarżącej D. W. – W. wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na ekshumację szczątków Z. W. zmarłego dnia [...] 1965 r. i pochowanego w grobie murowanym na Cmentarzu Komunalnym [...] w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 22 października 2019 r. wpłynął wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na ekshumację szczątków Z. W. Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania organ podkreślił, że wnioskodawczyni nie jest spokrewniona ani spowinowacona ze zmarłym w stopniu określonym w art. 10 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Wskazał także, że zgodnie z judykaturą, w przypadku sporu między osobami uprawnionymi lub też braku najbliższej rodziny do żądania ekshumacji, konieczne jest rozstrzygnięcie o tym prawie podmiotowym przez sąd powszechny, w oparciu o art. 64 Kodeksu cywilnego. W związku z powyższym organ stwierdził, że ww. żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, w związku z czym postepowanie nie może zostać wszczęte. W zażaleniu D. W. – W. zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez przyjęcie, iż nie jest ona osobą uprawnioną do ekshumacji szczątków Z. W., podczas gdy ww. przepisy stanowią, że prawo pochowania zwłok ludzkich obok najbliższej pozostałej rodziny osoby zmarłej, przysługuje również osobom, które dobrowolnie się do tego zobowiążą i na tej podstawie wnioskodawczyni opierała własne umocowanie do dokonania ekshumacji Z. W. Żaląca podniosła także bezzasadne odwoływanie się do przepisów prawa cywilnego, tj. art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego, które w nin. sprawie nie mają zastosowania z uwagi na brak osób najbliższych dla zmarłego Z. W. oraz innych osób, którym przysługiwałoby dobro osobiste w postaci prawa do grobu. Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 10 lutego 2020 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Inspektor wskazał, że zarzuty skarżącej podniesione w zażaleniu w zakresie bezzasadnego odwołania się do przepisów prawa cywilnego, tj. art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego nie zasługują na uwzględnienie albowiem nie zostały one przywołane w podstawie prawnej, a zostały przytoczone w konsekwencji potwierdzenia argumentów uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania. Organ wyjaśnił, że przyczynę odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie stanowi fakt, iż skarżąca nie jest osobą spokrewnioną ani spowinowaconą ze zmarłym Z. W. w stopniu określonym w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zgodnie z przedstawionymi przez skarżącą informacjami, zmarły Z. W. był mężem zmarłej J. W. – G. - siostry wnioskodawczyni, a zatem był on w drugim stopniu powinowactwa w stosunku do wnioskodawczyni. Wobec powyższego nie jest ona uprawniona do ekshumacji szczątków Z. W., a w konsekwencji nie jest stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji we wnioskowanym zakresie. Dlatego zarzuty skarżącej podniesione w zażaleniu w zakresie nieuznania jej za osobę uprawnioną do ekshumacji szczątków Z. W., nie zasługiwały, w jego ocenie, na uwzględnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. W. –W. zarzuciła naruszenie: - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez ich błędną wykładnię i przyznanie, że nie jest osobą uprawnioną do ekshumacji zwłok Z. W., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podniosła, że organ rozpoznający sprawę niezasadnie ograniczył pojęcie osoby uprawnionej do podmiotów wymienionych w katalogu z art. 10 ust. 1 zd. 1 ww. ustawy, pomijając osoby zobowiązujące się do pochowania i także — zgodnie z brzmieniem z art. 15 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy — do ekshumacji zwłok, co deklarowała. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego do wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na dokonanie ekshumacji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 22 grudnia 2020 r. prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków - Prądnik Biały w Krakowie zgłosił udział w sprawie. Nie zajął stanowiska co do żądania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za zasadną. Zdaniem Sądu organy niezasadnie zastosowały w sprawie art. 61a k.p.a. i odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na ekshumację o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1473) w związku z art. 10 ust. 1 zdanie ostatnie tej ustawy i błędne przyjęcie, że skarżąca nie należy do kręgu osób, które mogą ubiegać się o wydanie zezwolenia na ekshumacje zwłok Z. W., bowiem nie należy do kręgu osób uprawnionych do pochówku Stosownie bowiem do treści art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Natomiast art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach stanowi, że prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostały małżonek (ka); 2) krewni zstępni; 3) krewni wstępni; 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa; 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Ponadto przepis ten stanowi, że prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego się dobrowolnie zobowiążą. Skoro przepis art. 10 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o cmentarzach stanowi, że prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą, to oznacza to, że także inne osoby (spoza najbliższej rodziny) mogą być uprawnione do pochowania zwłok, a co zatem idzie legitymowane również do wystąpienia z wnioskiem o ich ekshumację, na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Prawo do pochowania nie wygasa bowiem z momentem pochowania zwłok, a zakres tego prawa obejmuje również domaganie się ekshumacji w celu pochowania zwłok w innym stosownym miejscu (por. postanowienie SN z dnia 13 stycznia 1965 r., I CR 464/64, LEX nr 259). W przedmiotowej sprawie skarżąca nigdy nie twierdziła, że należy do kręgu najbliżej rodziny Z. W., ale wskazała, że był on mężem jej siostry, został pochowany przez jej brata w ich grobie rodzinnym, a skoro tak, to wg niej oznacza to, że również ona, mając prawo do grobu, w którym pochowane zostały jej matka i siostra (żona Z. W.) mogła go pochować, a obecnie żądać ekshumacji jego zwłok. Chce bowiem uregulować sprawy rodzinne tak aby szczątki osób, o których ekshumację wniosła (matki, siostry i jej męża – Z. W.) zostały pochowane w jednym rodzinnym grobie, w którym nie będą znajdować się zwłoki osób obcych. Wg Sądu w rozpoznawanej sprawie organy administracji w sposób nieuprawniony przyjęły, że w sprawie ma zastosowanie art. 61a k.p.a. Nie rozważyły bowiem w ogóle przesłanki, o której mowa w art. 10 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o cmentarzach, na którą powoływała się skarżąca zarówno w trakcie postępowania, jak i w zażaleniu. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2020 r. sygn.. akt II OSK 621/20 jako osób uprawnionych do pochówku, a w konsekwencji uprawnionych do złożenia wniosku w przedmiocie ekshumacji nie można a priori wykluczyć osób, o których mowa w ostatnim zdaniu art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach, to jest osób, które się do tego dobrowolnie zobowiążą (por. wyrok NSA z 22 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1620/08). Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. jedną z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania jest ustalenie, że żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione niewątpliwie przez osobę niebędącą stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a. W przedmiotowej sprawie, właśnie ze względu na treść w art. 10 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o cmentarzach, nie można w sposób niewątpliwy stwierdzić, że skarżąca nie jest osobą, której interesu prawnego dotyczy postępowanie albo, że żąda czynności organu nie ze względu na swój interes prawny. Dlatego ustalenie, czy przysługiwał jej przymiot strony czy też nie, nie należało do kwestii oczywistych, wręcz przeciwnie wymagało podjęcia ustaleń faktycznych w trakcie wszczętego wcześniej postępowania o ekshumację. Pamiętać należy, że pierwotnym wnioskiem skarżąca wniosła o ekshumację nie tylko Z. W. ale także jego żony, a siostry skarżącej i swojej matki. Wskazała także, że Z. W. nie pozostawił po sobie osób należących do najbliższej rodziny. Wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie było zatem zasadne. Również rozważania organu na temat przesłanek ekshumacji, pomimo odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, nie miały żadnego uzasadnienia. Powyższe rozważania przesądzają o zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w związku z art. 61a § 1 i 28 k.p.a. Organ odwoławczy naruszył nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Orzeczono zatem jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., a w zakresie kosztów (zwrot wpisu i kosztów zastępstwa prawnego) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.