III SA/Kr 453/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr.) WSA Elżbieta Kremer Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Wojewody z dnia 19 lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala Postanowieniem z dnia 19 lutego 2008 r o nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. R. , Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r znak [...] odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zameldowania na pobyt stały w miejscowości K. Nr 1 M. i D. małż. W. wraz z dziećmi P. i G. W podstawie prawnej powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z a art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 1974 o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( t.j. Dz.U. z 2006 r Nr 139 , poz. 993 z późn.zm. ). W uzasadnieniu swego postanowienia Wojewoda wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. M. W. wniósł do Wójta Gminy o zameldowanie go wraz z żoną D. W. i małoletnimi dziećmi P. i G. W. na pobyt stały w budynku Nr 1 położonym w K., stanowiącym własność M. R., która utrudnia spełnienie obowiązku meldunkowego. Wójt Gminy wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zameldowania na pobyt stały pod wskazanym adresem. Działająca przez pełnomocnika uczestniczka postępowania M. R. wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu ,, prawomocnego rozstrzygnięcia istotnego dla sprawy zagadnienia prawnego ‘’. Za okoliczność taką uczestniczka postępowania uznała wystąpienie z pozwem do Sądu Rejonowego o eksmisję pozwanych M. i D. W. wraz z dziećmi z nieruchomości , na której usytuowany jest budynek mieszkalny Nr 1 w K. Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] 2008 r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa stojąc na stanowisku, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie zameldowania, nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o eksmisję przez Sąd Rejonowy. Organ wskazał na art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który nakłada obowiązek zameldowania się na pobyt stały lub czasowy, najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia, na osobę pozostającą w określonej miejscowości dłużej niż trzy doby pod tym samym adresem. W zażaleniu na postanowienie pełnomocnik uczestniczki podnosił, że osoba ubiegająca się o zameldowanie winna wykazać się tytułem prawnym do zajmowania lokalu, a ustalenie w postępowaniu o eksmisję, iż wnoszący o zameldowanie tytułu takiego nie mają , stanowi przesłankę ,,rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego‘’ jako podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego. Wojewoda nie podzielił tego stanowiska. Organ odwoławczy przytaczając przepisy art. 97 § 1 pkt 1- 4 kpa, uznał, że rozstrzygnięcie sprawy cywilnej o eksmisję z lokalu nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Akceptując rozstrzygnięcie organu I instancji i podkreślając, iż przy stosowaniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie jest dopuszczalna wykładania rozszerzająca, organ odwoławczy zajął stanowisko, że ,, przepisy art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie mają zastosowania do postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawie o dokonanie obowiązku meldunkowego polegającego na zameldowaniu w miejscu pobytu.’’ Podkreślono, że zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym i zgodnie z art. 9 ust. 2,,b’’ ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w lokalu i czynność zameldowania nie narusza prawa własności właściciela lokalu. Na marginesie swego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał na uchybienie organu I instancji w zakresie prawidłowego opisu podstawy rozstrzygnięcia , które stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 4, w zw. z art. 123 § 1 kpa , a nie ,, art. 123 i art. 97 § 1 pkt 4 kpa ‘’ , podkreślił obowiązek wskazywania publikatora ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych a także zbędność doręczania pism także stronie, która działa przez pełnomocnika. Utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewoda uzasadnił tym, iż jest ono poprawnie merytoryczne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności względnie uchylenia zaskarżonego postanowienia złożyła uczestniczka M. R. zastępowana przez pełnomocnika. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania , a to; - art. 124 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 10 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia polegające na lakonicznym wskazaniu niektórych braków i wad ujawnionych w postępowaniu kontrolnym oraz pominięcia ich prawnej oceny w odniesieniu do złożonego ,, odwołania ‘’, czym w rażący sposób utrudniano skarżącej podjecie jakiejkolwiek polemiki oraz naruszono jej uprawnienia jako strony, - art. 124 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa przez nienależyte wyjaśnienie przesłanek stanowiących podstawę odmowy wnioskowi o zawieszenie postępowania , - art. 124 w zw. z art. 6 oraz w zw. z art. 8 kpa przez usankcjonowanie wadliwego postanowienia, poprzez przyjęcie, że poprawność merytoryczna pozwala na przyjęcie , że wadliwe rozstrzygniecie zasługuje na podtrzymanie, - art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie - art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 9 ust. 2 a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez niezastosowanie przepisu w sytuacji toczącego się postępowania przed Sądem Rejonowym o eksmisję wnioskodawców ,,noszącego znamiona ustalenia tytułu prawnego do zajmowanego budynku mieszkalnego ‘’. Uzasadniając skargę podniesiono, iż zajęte przez organ II instancji stanowisko, że zawarte w postanowieniu Wójta naruszenia prawa, nie rzutują na zasadność rozstrzygnięcia, winno być poddane krytyce, a zaskarżone postanowienie winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko, iż fakt toczącego się postępowania o eksmisję, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w postępowaniu o zarejestrowanie pobytu stałego. Wskazano, że dopiero opuszczanie lokalu w następstwie orzeczenia eksmisji może mieć doniosłość prawną , ale dla sprawy o wymeldowanie nie zaś w sprawie o rejestrację faktycznego pobytu. Wskazano, że przepis art. 9 ust. 2 a , stanowi , że to osoba potwierdzającą pobyt osoby zgłaszającej pobyt, ma wykazać tytuł prawny do lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie i to wówczas, gdy zameldowanie ma nastąpić w drodze czynności materialno- technicznej rejestracji zameldowania, a nie trybie art. 47 ust. 2 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt ustawy z dnia 10 czerwca 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( t.j. z 2006 r Nr 139 , poz. 993 ) - dalej ustawa – obowiązek meldunkowy polega m.in. na zameldowaniu się w miejsce pobytu stałego lub czasowego. Stosownie do przepisu art. 10 ust. 1 ustawy, osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż 3 doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby licząc od dnia przybycia. Z dniem 1 maja 2004 r w następstwie zmian legislacyjnych spowodowanych stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2002 r sygn. K 20/01 ( Dz.U. z 2002 r Nr 75 poz. 716 ) niezgodności ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP przepisu art. 9 ust. 2 ustawy, w przepisie art. 9 dodano ust. 2 ,, b’’ w myśl którego zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Natomiast w myśl art. 9 ust. 2a zd. I w brzmieniu obowiązującym od 26.08. 2006 r przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Zarazem przepis art. 29 ust. 1 ustawy nakłada na właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu obowiązek potwierdzenia faktu pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące w tym lokalu. Potwierdzenia faktu pobytu osoby w lokalu dokonują się na formularzu meldunkowym w formie czytelnego podpisu z oznaczeniem daty jego złożenia. W świetle powyższych regulacji , tytułem prawnym do lokalu ma się wykazać osoba, która potwierdza na formularzu pobyt osoby zgłaszającej zameldowanie, a nie osoba, której zameldowanie dotyczy. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 29 listopada 2006 r II OSK/1432/05 (Lex Nr 315127) potwierdzenie pobytu w lokalu nie jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na pobyt przez osobę właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. Przedstawienie potwierdzenia służy tylko przyspieszeniu procedury meldunkowej, gdyż w takiej sytuacji organ administracji dokonuje materialno- technicznej czynności zameldowania na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy w trybie regulowanym Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłoszenia i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych (Dz.U. nr 236 , poz. 1999 z późn. zm.). W sytuacji natomiast, gdy osoba zgłaszająca zameldowanie nie przedstawia potwierdzenia pobytu w lokalu przez właściciela lub osobę dysponującą prawem do tego lokalu , rozstrzygnięcie w przedmiocie zameldowania lub jego odmowy następuje w drodze decyzji wydanej w postępowaniu przed właściwym organem gminy na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy. Przedmiotem takiego postępowania jest zatem ustalenie, dla celów określonych art. 9 ust. 2 ,, b’’ ustawy czy osoba zgłaszająca pobyt w celu zameldowania na pobyt stały spełnia przewidziane ustawą , a zwłaszcza jej art. 6 ust. 1 przesłanki zameldowania. Zaskarżone postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania zapadło właśnie w sprawie o zameldowanie w trybie art. 47 ust. 2 ustawy M. i D. W. z dziećmi. Stanowisko organów, iż wytoczenie przez skarżącą właścicielkę nieruchomości w której ma nastąpić zameldowanie , powództwa o ,, eksmisję " z nieruchomości, a w istocie powództwa windykacyjnego z art. 222 § 1 kod. cyw., nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie jest trafne. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd . W świetle powyższej redakcji przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa ujęte są w koniunkcji , gdyż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego uzależnia (warunkuje) rozpatrzenie określonej sprawy administracyjnej i wydanie decyzji . Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumieć należy zatem sytuację, w której rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej , a więc stwierdzenia w drodze decyzji lub orzeczenia sądu określonego i pewnego stanu prawnego lub od stworzenia takim orzeczeniem lub decyzją określonej sytuacji prawnej , bez której nie jest możliwe w ogóle rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w innym postępowaniu , które z tej przyczyny ma ulec zawieszeniu . W sprawie, której przedmiotem jest spełnienie obowiązku meldunkowego przez zameldowanie, wymóg zgody właściciela lub innego podmiotu, który dysponuje prawem do lokalu, na pobyt w nim osoby zmierzającej do zameldowania, nie należy do przesłanek warunkujących rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie zameldowania. W takim postępowaniu, okoliczność czy zgłaszający zameldowanie ma tytuł prawny i zgodę właściciela dysponującego lokum na zameldowanie, nie ma prawnej doniosłości. Istota zatem zagadnienia wstępnego jako przewidzianej art. 97 § 1 pkt 4 kpa przesłanki zawieszenia postępowania w przedmiocie zameldowania , leży na zupełnie innej płaszczyźnie niż kwestia uzyskania materialnoprawnej podstawy do dochodzenia roszczeń z tytułu cywilnoprawnej ochrony własności (dysponującego prawem) lokalu, w którym nastąpić na zameldowanie, spełniające wyłącznie funkcję ewidencyjną. Zarazem należy wskazać , iż ewentualne orzeczenie czy wykonanie eksmisji z lokalu może stanowić podstawy dla innego rodzaju czynności z zakresu obowiązku meldunkowego. Z racji istoty zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania nie może także stanowić dla organu czy strony ułatwienia w rozpatrywaniu sprawy, przez oczekiwanie na ustalenia dowodowe czynione w innym postępowaniu przed sądem czy organem administracji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, nie daje zdaniem Sądu podstaw do uwzględnienia skargi przez uchylenie zaskarżonych orzeczeń z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a do c lub stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W szczególności dostrzeżone w postępowaniu odwoławczym uchybienia w postanowieniu organu I instancji nie spełniają przesłanek z art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga zaś nie wskazała innych wad postanowienia niż , te które dostrzegł organ odwoławczy. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.