III SA/Kr 454/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie : WSA Bożenna Blitek spr. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 5 lutego 2008 r. Nr : [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego s k a r g ę od d a l a D. K. został mianowany funkcjonariuszem Służby Więziennej w służbie przygotowawczej z dniem 1 lipca 2003r., a funkcjonariuszem w służbie stałej - z dniem 1 lipca 2005r. W aktach sprawy administracyjnej zalegają "oświadczenia mieszkaniowe" D. K. z dnia 12.01.2004r. (k. 2), z dnia 12.01.2005r. (k.4) oraz z dnia 16.03.2006r. (między k. 5 a k. 8) złożone przez funkcjonariusza w celu ustalenia uprawnienia do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, z których wynika, że w że w dacie składania tych oświadczeń zajmował własny lokal mieszkalny na podstawie aktu własności oraz, że złożone przez niego dane zgodne są z istniejącym stanem faktycznym. Z aktu notarialnego sporządzonego w dniu 5 października 2002 roku (k.10) wynika, że przedmiotem zakupu przez D. K. był lokal mieszkalny nr 7 położony w B. przy ul. A nr 42 składający się z kuchni i dwóch pokoi bez przynależności o łącznej powierzchni 43,86 m- wraz z udziałem we własności działki oraz urządzeniach i częściach wspólnych budynku. Z zawiadomienia Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego z dnia 11 października 2002r. (k.11) wynika, że D. K. wpisano w Księdze wieczystej nr [...] jako właściciela przedmiotowego lokalu mieszkalnego nr 7, a w Księdze wieczystej nr [...] jako współwłaściciela ułamkowej części nieruchomości w B. przy ul. A nr 42. Dyrektor Zakładu Karnego decyzją nr [...] z dnia [...] 2004r. (k. 3) potwierdził spełnienie przez D. K. warunków do otrzymania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego i przyznał funkcjonariuszowi ten równoważnik. Pismem z dnia 30 listopada 2007r. (k. 8) D. K. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego z wnioskiem o przyznanie mu równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. W swoim piśmie wyjaśnił, iż przed wstąpieniem do służby, w dniu 5 października 2002r. nabył on lokal mieszkalny oznaczony nr 7 położony w B. przy ul. A nr 42, jednak lokal ten nie spełnia standardów wyznaczonych w obecnym prawie budowlanym dla lokali mieszkalnych określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zatem w świetle tych przepisów nie może być traktowany jako lokal mieszkalny. Zdaniem funkcjonariusza - z dniem wstąpienia do służby stałej, a wiec z dniem 1 lipca 2005r. nabył on formalne prawa do ubiegania się o przyznanie mu równoważnika z tytułu braku mieszkania i nie miał on "świadomości istnienia w prawie budowlanym" "norm minimalnych i rozróżnień na lokale mieszkalne, użytkowe i inne". Podniósł, że kupując lokal nr 7, miał "świadomość, że wymaga on generalnego remontu i adaptacji na cele mieszkalne" i "w niedalekiej przyszłości" zamierza "również ubiegać się o pomoc finansową na wspomniany remont i adaptację". Podał, że zamieszkuje w tej samej kamienicy, której jest lokal nr 7 - w lokalu nr 6, którego właścicielką jest jego matka. We wniosku z dnia 10 grudnia 2007r. (k. 18) D. K. wniósł o wypłatę równoważnika pieniężnego, ponieważ - jak zaznaczył - ani on ani jego małżonka nie posiadają lokalu mieszkalnego, domu oraz nie otrzymali kwatery tymczasowej. Jednocześnie oświadczył, że złożone przez niego dane zgodne są ze stanem faktycznym. Decyzją z dnia [...] 2008r. Nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego odmówił D. K. przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Organ I instancji uzasadnił swoją decyzję tym, że art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej uzależnia przyznanie wspomnianego równoważnika od faktu nie posiadania przez funkcjonariusza w służbie stałej lokalu mieszkalnego lub domu, a także nie przydzielenia mu kwatery tymczasowej. Skoro D. K. posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby, zakupiony w dniu 5 października 2002r., to oznacza, iż nie spełnia przesłanek formalnych uprawniających do przyznania mu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Tym samym organ uznał, że fakt, iż uzyskany przed wstąpieniem do służby i posiadany przez funkcjonariusza lokal mieszkalny nie nadaje się do zamieszkania nie ma znaczenia dla ustalenia braku uprawnień do tego rodzaju równoważnika. Od powyższej decyzji D. K. wniósł odwołanie, w którym stwierdził, że podstawą zgłoszonego przez niego roszczenia o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania było - wynikające z obowiązujących przepisów prawa budowlanego - przekonanie, że lokal, którego jest właścicielem nie spełnia (i nigdy nie spełniał) podstawowych norm określonych dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, co jest równoznaczne z faktem, że nie może być traktowany jako lokal mieszkalny - również w rozumieniu ustawy o Służbie Więziennej. Zdaniem odwołującego się, określenie w akcie notarialnym zakupionego przez niego lokalu mianem lokalu mieszkalnego należy traktować "jako nieścisłość wynikającą z wcześniejszego, nieprawidłowego określenia przy podziale fizycznym współwłasności w planie sytuacyjnym całej kamienicy". Decyzją Nr [...] z dnia 5 lutego 2008r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 89 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz.1761 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] 2008r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji stwierdził, iż bezspornym jest, że D. K. jest posiadaczem lokalu mieszkalnego nabytego w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby. Nie posiada on więc uprawnienia do przydziału lokalu zgodnie z art. 91 ust 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, a tym samym nie może być uznany za osobę uprawnioną do pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Przedmiotowy lokal został nabyty jako lokal mieszkalny i nie zostało zakazane jego użytkowanie decyzją właściwego organu ze względu na jego nieodpowiedni stan techniczny (art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Nie mają tu również zastosowania przywoływane przez odwołującego się przepisy określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego Rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a taka sytuacja nie jest przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie. Z powyższą decyzją nie zgodził się D. K. i w skardze z dnia 6 marca 2008r. wniósł o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako niezgodnych z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że podział fizyczny współwłasności budynku, w którym znajduje się przedmiotowy lokal, dokonywany był w oparciu o testament, którego głównym zamierzeniem było wydzielenie w całej kamienicy konkretnej liczby lokali, bez uwzględnienia obowiązujących w prawie budowlanym przepisów i norm. Określenie "lokal mieszkalny" w akcie notarialnym, będącym dowodem nabycia tego lokalu przez skarżącego, traktować należy - zdaniem skarżącego - jako nieścisłość wynikającą z wcześniejszego, nieprawidłowego określenia przy podziale fizycznym współwłasności w planie sytuacyjnym całej kamienicy. Podstawą postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 8 lipca 1999r. (sygn. akt [...]) o zniesieniu współwłasności bez spłat i dopłat, była opinia sporządzona w styczniu 1998 roku przez biegłego sądowego ds. budownictwa. Głównym tematem tej opinii było ustalenie czy w budynku mieszkalnym mieszczącym się w B. przy ul. A nr 42 możliwe jest wydzielenie samodzielnych lokali mieszkalnych i użytkowych. Zdaniem skarżącego, w opinii tej znajduje się pewna nieścisłość. W punkcie trzecim (Dane szczegółowe) wysokość kondygnacji budynku oszacowano odpowiednio jako 3,00 m na parterze i 3,05 m na piętrze. Dokonując podziału fizycznego współwłasności nie uwzględniono, że wysokość lokalu określonego numerem 7 znacznie różni się i odbiega od wartości przyjętej dla całej kondygnacji i nie spełnia kryteriów pozwalających zaliczyć go do lokali mieszkalnych. Lokal ten znajduje się na pierwszym piętrze w części budynku dobudowanej do głównej kamienicy i budowanej z przeznaczeniem na magazyny i pomieszczenia użytkowe. W związku z powyższym - abstrahując od stanu technicznego tej części budynku, która nadaje się jedynie do remontu generalnego a dopiero potem do adaptacji dla celów mieszkalnych - lokal ten nie spełnia podstawowych norm określonych dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w obowiązującym obecnie Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002r.), a zatem w świetle tego przepisu (ale również - zdaniem odwołującego się - w świetle obowiązujących uprzednio uregulowań) nie może być traktowany jako lokal mieszkalny. Podstawową przesłanką dla takiego stwierdzenia jest wysokość pomieszczeń w tym lokalu, która wynosi od 2,20 m do 2,25 m (dla pierwszego piętra, we wspomnianej wcześniej opinii, przyjęto wysokość kondygnacji równą 3,05 m). Tymczasem w myśl wyżej wymienionego Rozporządzenia minimalna wysokość dla kwalifikowania pomieszczeń jako lokale mieszkalne ma wynosić 2,5 m. Zdaniem skarżącego, w treści tego Rozporządzenia można znaleźć więcej przesłanek (zarówno w kwestii rozmiarów i planu pomieszczeń, jak i braku niezbędnych pomieszczeń i urządzeń sanitarnych) do tego, aby nie traktować przedmiotowego lokalu jako lokalu mieszkalnego, gdyż stan techniczny tej części budynku i tego lokalu urąga podstawowym standardom wyznaczonym w obecnym prawie budowlanym dla lokali mieszkalnych. Skarżący podniósł, że w dniu 4 lipca 2007r. zostało wszczęte przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego postępowanie administracyjne (sygn. akt [...]) w sprawie stanu technicznego całego budynku, w którym znajduje się przedmiotowy lokal i inspektorzy dokonujący oględzin budynku również wyrazili opinię, że lokal nr 7 nie spełnia minimalnych kryteriów wyznaczonych dla lokalu mieszkalnego. Skarżący uważa, że przedstawione powyżej argumenty pozwalają twierdzić, że lokal, którego jest właścicielem nie powinien być traktowany jako lokal mieszkalny, co wyczerpuje przesłanki wynikające z artykułu 89 § 1 ustawy o Służbie Więziennej. Nabywając ten lokal skarżący zdawał sobie sprawę, że wymaga on generalnego remontu i adaptacji na cele mieszkalne i liczył się z faktem, że brak środków finansowych może to odroczyć w czasie, ale równocześnie nie miał świadomości istnienia w prawie budowlanym tego rodzaju norm minimalnych i rozróżnień na lokale mieszkalne, użytkowe i inne. Z tego powodu dopiero teraz - a nie w momencie wstąpienia do służby stałej w dniu 1 lipca 2005r., kiedy to - zdaniem skarżącego - formalnie nabył on prawo do ubiegania się o przyznanie równoważnika z tytułu braku mieszkania - zgłosił on swoje roszczenie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu II instancji, nie sposób zgodzić się z interpretacją przepisów zawartą w skardze, albowiem - jak wykazano w zaskarżonej decyzji - skarżący nie legitymuje się żadnym dokumentem pochodzącym od uprawnionego organu stanowiącym, iż posiadany przez niego lokal nie nadaje się do zamieszkania i nie może być uznany za lokal mieszkalny. Tej treści informacja pochodzi jedynie od samego zainteresowanego, zaś organy Służby Więziennej nie są w najmniejszym bodaj stopniu uprawnione do orzekania w tym zakresie. Co więcej, skarżący powołuje się na opinię z dnia 5 lutego 1998r. sporządzoną przez biegłego sądowego, jednakże z opinii tej również nie wynika aby zajmowany przez skarżącego lokal nie nadawał się do przebywania w nim ludzi. Wbrew zarzutom skargi - zdaniem organu odwoławczego - z przedłożonych dokumentów jednoznacznie wynika, iż funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny, a wobec tego równoważnik za brak mieszkania mu nie przysługuje. Zdaniem organu, dopiero z chwilą ewentualnego potwierdzenia przez uprawniony organ, iż wspomniany lokal nie nadaje się do zamieszkania i nie powinien być traktowany jako lokal mieszkalny mogą zaistnieją przesłanki do przyznania temu funkcjonariuszowi równoważnika z tytułu braku mieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga jest nieuzasadniona i z tego względu nie może być uwzględniona. Sąd zwraca uwagę, że zasady przyznawania mieszkań funkcjonariuszom Służby Więziennej zostały uregulowane w rozdziale 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.). Zgodnie z art. 85 ust. 1 tej ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Warunki przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania zostały określone w art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej: "Art. 89 ust. 1. Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej." Z treści tego przepisu wynika, że nie można przyznać równoważnika pieniężnego funkcjonariuszowi, jeżeli on sam lub jego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom. Z akt sprawy wynika, że D. K. jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr 7 w budynku mieszkalnym przy ul. A nr 42 w B. Świadczą o tym dokumenty takie jak akt notarialny zakupu tego lokalu mieszkalnego i treść wpisu do księgi wieczystej tej nieruchomości. Sąd zwraca uwagę, że w przypadku, gdy funkcjonariuszowi nie przydzielono lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej i nie przydzielono kwatery tymczasowej oraz funkcjonariusz ten (lub jego małżonek) nie posiada lokalu mieszkalnego lub domu, to wówczas może mu zostać przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego - zgodnie z przytoczonym wyżej art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Funkcjonariusz Służby Więziennej może również ubiegać się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy omawianej ustawy. W oparciu o art. 90 ust. 2 ustawy zostało wydane Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. (Dz. U. Nr 132, poz. 1235) w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, które określa m. in. rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się przez funkcjonariusza o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. W § 5 ust. 3 tego Rozporządzenia w pkt 4 wskazano, iż takim dokumentem jest umowa kupna lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) sporządzona w formie aktu notarialnego. Sąd zwraca uwagę na to, że skarżący D. K. przed rozpoczęciem służby w Służbie Więziennej nabył aktem notarialnym lokal mieszkalny. Fakt ten przesądza o tym, że funkcjonariusz ten nigdy nie nabył uprawnienia do przyznania mu równoważnika z tytułu braku mieszkania, przy czym dla ustalenia, że skarżący jest właścicielem lokalu mieszkalnego w pełni wystarczające jest takie określenie go w akcie notarialnym lub na innej podstawie taki wpis do księgi wieczystej, a więc o tym, czy funkcjonariusz jest właścicielem lokalu mieszkalnego czy innego decyduje wpis do księgi wieczystej, czy umowa notarialna jego zakupu. Sąd podkreśla, że bez znaczenia dla istnienia czy braku uprawnienia do przyznania funkcjonariuszowi równoważnika z tytułu braku mieszkania jest to, czy dany lokal nadaje się do zamieszkania, czy też wymaga adaptacji lub generalnego remontu. Sam fakt złego stanu technicznego lokalu nie oznacza, że lokal nie jest lokalem mieszkalnym. Nadto Sąd zauważa, że brak jakichkolwiek podstaw prawnych, które upoważniałyby organy administracyjne Służby Więziennej do badań technicznych budynków czy lokali będących przedmiotem odrębnej własności funkcjonariuszy czy do kwalifikowania tych lokali na mieszkalne i inne. Sąd podkreśla, że prawo do równoważnika za brak lokalu, podobnie jak prawo do przydzielenia w drodze decyzji lokalu mieszkalnego, prawo do przydzielenia kwatery tymczasowej, czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie są przywilejem każdego funkcjonariusza, gdyż nie są związane z faktem wstąpienia do służby, czy mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej, ale związane są z konieczną dyspozycyjnością funkcjonariuszy. Z dyspozycyjności tej wynika potrzeba zamieszkiwania funkcjonariusza w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej i temu celowi służą przepisy ułatwiające funkcjonariuszom - wyłącznie tym, którzy nie posiadają stosownego lokalu mieszkalnego - przydział lokali mieszkalnych i nabywanie takich lokali na własność. Przeciwieństwem niejako dla wyżej wymienionych uprawnień jest prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Nie sposób nie zauważyć, że przez kilka lat skarżący miał potwierdzone uprawnienie do tego równoważnika, albowiem składał on oświadczenia o zajmowaniu przez niego lokalu mieszkalnego na podstawie aktu własności, a to - jak wynika z akt - może oznaczać, że składał oświadczenia o zajmowaniu przez niego właśnie przedmiotowego lokalu nr 7 w B. przy ul. A nr 42. Na marginesie Sąd zauważa, że powoływane przez skarżącego Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) ustala wymagania techniczne dotyczące budynków wzniesionych po jego wejściu w życie, a więc wzniesionych od 2002 roku. Natomiast budynek przy ul. A w B. pochodzi - jak wynika z akt - z 1850 roku. Również treść § 2 ust. 1 tego Rozporządzenia wskazuje, że: "§ 2 ust. 1. Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych", a to oznacza, że przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że skarżący D. K. będący funkcjonariuszem Służby Więziennej w służbie stałej posiada lokal mieszkalny, a tym samym nie spełnia przesłanek formalnych uprawniających do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i tym samym Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a przeto na podstawie powołanych przepisów ustawy o Służbie Więziennej oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.