III SA/Kr 454/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Michał Niedźwiedź WSA Urszula Zięba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 31 stycznia 2025 r. nr: 4/EU-O/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania W niniejszej sprawie skarżący – J. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), wniósł skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie nr 4/EU-O/2025 z dnia 31 stycznia 2025 r. utrzymania w mocy decyzji nr 8/2024 Komendanta Miejskiego Policji w N. z dnia 27 listopada 2024 r. znak: NAB.1241.65.32.2018 w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 27 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w N. jako organu I instancji o ponowne ustalenie wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, niewykorzystanego urlopu dodatkowego oraz niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 636 -dalej jako "ustawa o policji" lub UoP). Wszystkie żądania dotyczyły lat 2012-2013. Ponadto skarżący zażądał zarządzenia jego wypłaty w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą należną, a kwotą wypłaconą skarżącego w roku 2013 na podstawie uznanego za niekonstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, z uwzględnieniem należnych odsetek ustawowych. Uzasadniając wniosek, skarżący przytoczył wyrok TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Zgodnie z nim, art. 115a UoP w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie administracyjne przed organem I instancji było na wniosek skarżącego zawieszane dwukrotnie - w okresie od 26 września 2019 r. do 28 lipca 2022 r., a także w okresie od 13 sierpnia 2022 r. do 13 listopada 2024 r. Komendant Miejski Policji w N. decyzją nr 8/2024 z dnia 27 listopada 2024 r. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji oraz niewykorzystany czas wolny od służby w Policji. Na wstępie organ ustalił, że w chwili zwolnienia skarżącemu pozostało 42 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, 18 dni niewykorzystanego urlopu dodatkowego, tj. łącznie 60 dni oraz 28 godzin nadliczbowych. W związku z powyższym, policjantowi został naliczony i wypłacony przedmiotowy ekwiwalent pieniężny na podstawie przepisu art. 115a UoP obowiązującego w dniu zwolnienia ze służby. Organ I instancji wskazał, że powołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie przyznało samo uprawnienia byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, a więc obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to miało miejsce w innych służbach mundurowych. Organ w decyzji również zauważył, że w dniu 1 października 2020 roku weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, która także nie przyznała prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i wypłaty ewentualnego wyrównania. W konsekwencji organ przyjął, że skoro wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia. Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie, z którego wynika, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu I instancji i wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wypłatę wyrównania przedmiotowego ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy oraz niewykorzystany czas wolny od służby w Policji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie jako organ II instancji w niniejszej sprawie, decyzją z dnia 31 stycznia 2025 r. nr 4/EU-O/2025 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 15 lutego 2013 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w N. nr 45/2013 z dnia 10 stycznia 2013 r. Zwolnionemu ze służby policjantowi wypłacono ekwiwalent pieniężny w kwocie – 9 271,40 zł brutto, za 60 dni niewykorzystanych urlopów oraz ekwiwalent pieniężny w kwocie 618,09 zł brutto za 28 godzin niewykorzystanego czasu wolnego od służby. Ekwiwalent został ustalony przy zastosowaniu "przelicznika" w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 UoP – na podstawie art. 115a UoP w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 115a UoP w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., zatem z uwzględnieniem zmiany tego przepisu oraz przepisów przejściowych wprowadzonych ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. art. 115a ustawy o Policji otrzymuje brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.". Z kolei zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy, przepis art. 115a UoP w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 roku oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 roku. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 roku ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 roku. W konsekwencji, w ocenie organu, od dnia 1 października 2020 r. w odniesieniu do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a więc z zastosowaniem "przelicznika" w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Komendant podkreślił, że po zestawieniu stanu faktycznego sprawy z aktualnymi przepisami stwierdzić należy, że norma z art. 115a UoP jak również przepisy przejściowe ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 roku, nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Zatem jego zdaniem, na podstawie obowiązujących przepisów od dnia 1 października 2020 roku organ nie jest upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej. W przedmiotowej sprawie czynność materialno-techniczna naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie może zostać zrealizowana ze względu na brak podstawy prawnej. Z kolei odmowa wypłacenia wyrównania winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ I instancji - na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 odnoszącego się do przedmiotowego zagadnienia. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące po dniu 1 października 2020 r. przepisy odnoszące się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. i wobec braku możliwości naliczenia i wypłaty wyrównania słusznie wydał stronie decyzję odmawiającą wypłaty wnioskowanego przez nią wyrównania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania sądowego, w szczególności kosztów zastępstwa adwokackiego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych. Skarżący zarzucił organom: -naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 dalej - k.p.a.) poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji w N. z dnia 27 listopada 2024 r. -naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego należnych mu z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop; -naruszenie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP przez uniemożliwienie realizacji gwarantowanego w tym przepisie prawa pod pretekstem konieczności stosowania ustawy nowelizującej z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 31 stycznia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia 27 listopada 2024 r. odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. W ocenie organów I i II instancji, w przedmiotowej sprawie ze względu na brak podstawy prawnej nie można naliczyć i wypłacić skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy przysługujące przed dniem 6 listopada 2018 r. Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest błędne, nie ma prawnych przesłanek ograniczających uzyskanie przez skarżącego za ww. okres pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym i ustawowym, ekwiwalentu za niewykorzystane przez niego urlopy. Z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15, Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), czyli od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w poprzednim brzmieniu) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. np. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., III OSK 2832/21). Tym samym, skoro niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą, to nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie Zgodnie z ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610 w skrócie: ustawy o szczególnych rozwiązaniach), art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." Tym samym, jak stanowi przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r. i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ w przedmiotowej sprawie oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy policji, Sąd uznał za błędną. Zdaniem Sądu, zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i NSA, jak również sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ww. wyrok usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. zgodnie z Konstytucją RP. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla (por. m. in. 14 listopada 2024 r., III OSK 3363/23) przyjęcie za zasadne stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji prowadziłoby do zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności" polegającej na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne. Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków tego Trybunału, które wiążą ustawodawcę (por. np. wyroki NSA z: 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4843/21; 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4880/21, 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4327/21). Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg zasad podanych w ustawie o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby (tak m.in. wyrok z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3087/21, CBOSA). Oznacza to, że ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego obliczenia i wypłaty różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r., organy Policji mają uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem TK wyrażonym w wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), przyjmując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Mając na względzie naruszenie przepisów art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023, poz. 1935).