III SA/Kr 457/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2023 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 16 stycznia 2023 r., nr SKO.PS/4110/1043/2022 w przedmiocie przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia 7 grudnia 2022 r. nr GOPS.5413.6413.643.2022. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r., SKO.PS/4110/1043/2022, wydaną po rozpatrzeniu odwołania P. M. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia 7 grudnia 2022 r. nr GOPS.5413.643.2022, o odmowie przyznania dodatku węglowego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Przedstawiając stan sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w dniu 28 listopada 2022 r. P. M. zwrócił się do Wójta Gminy B. o wypłatę dodatku węglowego podając, że głównym źródłem ogrzewania jego gospodarstwa domowego, znajdującego się w budynku jednorodzinnym, jest kocioł na paliwo stałe. W toku postępowania organ I instancji załączył do akt sprawy deklarację dotyczącą źródeł ciepła i spalania dla nieruchomości objętej wnioskiem, do której właściciel nieruchomości w dniu 12 kwietnia 2022 r. zgłosił kocioł na paliwo stałe - funkcja c.o. i c.w.u. Jako rodzaj stosowanych w kotle paliw stałych zadeklarował drewno kawałkowe. Dopiero w deklaracji z dnia 31 sierpnia 2022 r. strona zgłosiła dla tego samego kotła - jako stosowane paliwo - węgiel i paliwa węglopochodne oraz drewno kawałkowe. Wójt Gminy B. uznał, że w rozpoznawanym przypadku nie zostały spełnione przesłanki przyznania dodatku węglowego określone w ustawie z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692), gdyż w deklaracji CEEB zgłoszonej do centralnej ewidencji wnioskodawca do dnia 11 sierpnia 2022 r . zadeklarował jako główne źródło ogrzewania drewno kawałkowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wyjaśniło, że z treści art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym wynika, że dodatek węglowy przysługuje tylko tym osobom, u których głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest m. in. kocioł na paliwo stałe, który jest zasilany paliwami stałymi wpisanymi lub zgłoszonymi do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r. (przy czym z treści art. 2 ust. 3 ustawy wynika, że przez paliwa stałe omawiana ustawa rozumie wyłącznie "węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego"). Z widniejącego na dzień 11 sierpnia 2022 r. wpisu w deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw Kolegium wywiodło, że wnioskodawca stosował w swoim kotle paliwo w postaci drewna kawałkowego. Z tego względu, zdaniem Kolegium, nie można uznać, że w sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie dodatku węglowego. W ocenie organu na rozstrzygniecie sprawy nie miał wpływu fakt błędnego wypełnienia przez P. M. deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i spalania paliw. Ustawodawca jednoznacznie określił bowiem przesłanki przyznania dodatku węglowego, których wnioskodawca nie spełnił. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. M., zaskarżając obie decyzje, wskazując że są dla niego krzywdzące, niesprawiedliwe i naruszające prawdziwość stanu faktycznego. Uzasadniając zarzuty skargi skarżący stwierdził, że organ odmówił mu przyznania dodatku węglowego, ponieważ uznał, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącego jest kocioł na paliwo stałe opalany drewnem kawałkowym, a zmiana deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw dokonana przez niego po 11 sierpnia 2022 r. nie uprawnia go do otrzymania dodatku węglowego. Nie zgadzając się z takim uzasadnieniem stwierdził, że paliwem stałym używanym w jego kotle jest przede wszystkim węgiel. W pierwotnej deklaracji przez pomyłkę pominął to paliwo. W związku z tym 31 sierpnia 2022 r. ponownie złożył deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, w której oprócz drewna kawałkowego uwzględnił - zgodnie ze stanem faktycznym - również węgiel jako rodzaj stosowanych paliw. Ponadto skarżący podniósł, że na podstawie ustawy o dodatku węglowym organ miał możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia stanu faktycznego, jednak taki wywiad nie został u skarżącego przeprowadzony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając wydane w sprawie decyzje w wyżej wskazanym zakresie kognicji Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że wniesiona skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi strona uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia z dnia 16 stycznia 2023 r., SKO.PS/4110/1043/2022, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 7 grudnia 2022 r., nr GOPS.5413.643.2022, o odmowie przyznania P. M. dodatku węglowego. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1630; dalej powoływanej jako "u.d.w."), a w szczególności art. 2 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Poza sporem pozostaje, że dla otrzymania dodatku węglowego koniecznym do spełnienia warunkiem jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. urządzenie grzewcze, to jest: kocioł na paliwo stałe, kominek, kozę, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnię, kuchnię węglową lub piec kaflowy, w których spalane jest paliwo stałe, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 u.d.w. węgiel kamienny, brykiet lub palet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Ustalenie zatem w toku sprawy, że w budynku zainstalowany jest kocioł na paliwo stałe opalany drewnem kawałkowym istotnie wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego. Co jednak istotne wskazana okoliczność nie została jednoznacznie ustalona w toku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Organy uznały bowiem, że jeżeli wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało ujawnione w ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego. Organy ustaliły zatem w sprawie jedynie okoliczności, które zostały ujawnione w centralnej ewidencji emisyjności budynków we wskazanej w art. 2 ust. 1 u.d.w. dacie, to jest w dniu 11 sierpnia 2022 r. Mając na uwadze, że w złożonym wniosku o przyznanie dodatku węglowego skarżący pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń wskazał, że ogrzewa gospodarstwo domowe kotłem na paliwo stałe w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.d.w., poczynione przez organy ustalenie należy uznać za niewystarczające dla dokonania oceny wniosku skarżącego. Wobec sprzeczności pomiędzy treścią oświadczenia skarżącego a treścią ujawnioną w centralnej ewidencji emisyjności budynków na podstawie deklaracji złożonej w dniu 12 kwietnia 2022 r. zaistniały bowiem wątpliwości co do faktycznego źródła, jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe skarżącego. Szczególnie winien na powyższe zwrócić uwagę organ odwoławczy, gdyż skarżący podniósł, iż złożył kolejną deklarację w dniu 31 sierpnia 2022 r. Wątpliwości powyższe powinny być w sprawie jednoznacznie rozstrzygnięte jako mające charakter istotny w świetle treści art. 2 ust. 1 u.d.w. W ocenie Sądu powyższe jednoznacznie ilustruje, że dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wykładnia art. 2 ust. 1 u.d.w. prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia wskazanego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe węglem. Organ zajął bowiem stanowisko, że wskazana w powołanym przepisie data, to jest 11 sierpnia 2022 r., stanowi jedyny wyznacznik dla weryfikacji źródła ogrzewania danego gospodarstwa domowego poprzez sprawdzenie jakie źródło ogrzewania figurowało w tej dacie w centralnej ewidencji emisyjności budynków. Dokonana przez organ wykładnia wskazanego przepisu jest błędna. Z literalnego brzmienia wskazanego przepisu art. 2 ust. 1 u.d.w., w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, przede wszystkim nie wynikają przyjęte przez organ wnioski, to jest powiązanie go z art. 2 ust. 15 u.d.w. w ten sposób, iż przyjęto, że dokonywana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta weryfikacja wniosku o dodatek węglowy, o której mowa w tym przepisie, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, musi i może być dokonywana przez organ jedynie poprzez ustalenie, jakiego rodzaju źródło ogrzewania figurowało w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nawet jeśli okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że w tej dacie mieszkanie było ogrzewane w inny sposób niż to wykazano w ewidencji. W przedmiotowej sprawie nie uwzględniono, że na mocy art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa zmieniająca") doszło do istotnej nowelizacji ustawy o dodatku węglowym, to jest do dodania po art. 2 ustępie 15 u.d.w. do treści tej ustawy ustępów 15a-15e. Zgodnie z art. 64 ustawy zmieniającej weszła ona w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 20 września 2022 r. Skarżący zaś złożył wniosek w dniu 28 listopada 2022 r. Organy rozpoznając ten wniosek miały obowiązek respektować treść art. 2 ust. 15a – 15e ustawy u.d.w. Zgodnie z art. 2 ust. 15a ustawy u.d.w. dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). Już z treści wskazanego przepisu wynika więc, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 u.d.w. może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały przykładowo wymienione w art. 2 ust. 15a ustawy. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma w tym zakresie charakter otwarty. Tym samym brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie źródła ciepła w gospodarstwie domowym skarżącego jest w ocenie Sądu nie do zaakceptowania, tak w świetle art. 2 ust. 15a i następnych ustawy o dodatku węglowym, jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."). Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji w toku postępowania tak z urzędu, jak i na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy nie sprostały wskazanym w art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. obowiązkom. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło bowiem pomimo posiadania przez organ informacji, że stan ujawniony w deklaracji na dzień 11 sierpnia 2022 r. może różnić się od stanu rzeczywistego. Wprowadzone nowelizacją przepisy art. 2 ust. 15b-15e ustawy u.d.w. w ocenie Sądu potwierdzają, że stanowisko organu zasadzające się na tym, że w sprawach dotyczących dodatku węglowego nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zbadanie stanu ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W świetle powołanych przepisów art. 7 i art. 77 § k.p.a. oraz art. 2 ust. 15a i następnych u.d.w. Sąd uznał za nieuprawniony pogląd, jakoby żaden przepis ustawy nie dawał organom uprawnień do badania ewentualnych rozbieżności między wpisami w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., a stanem rzeczywistym. Przeciwnie, ustalenie powyższego stanowiło obowiązek organu. Z powyższych względów, z uwagi na błędną wykładnię art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 15 u.d.w. oraz naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 15a i następnych u.d.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Rozpoznanie wniosku skarżącego o przyznanie dodatku węglowego powinno zatem nastąpić z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni art. 2 ust. 1, ust. 15, ust. 15a-15e u.d.w. oraz ogólnych zasad postępowania dowodowego, a zatem zadaniem organów będzie jednoznaczne ustalenie źródła ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawcy i rodzaju stosowanego paliwa, na podstawie już posiadanych informacji oraz rozważenie przeprowadzenia w sprawie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego, bądź innych dowodów, po wskazaniu stronie potrzeby ich przeprowadzenia.