III SA/Kr 459/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie : NSA Krystyna Kutzner NSA Piotr Lechowski (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2006 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. C. kwotę [...]- ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15 marca 2004 r.[...] , sprostowaną postanowieniem z dnia [...] 2004 r ( [...] ), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2004 r znak [...] orzekającą o : 1.umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością K.C. stanowiącą działki ewidencyjne [...] i [...] położone w obrębie [...] gmina [...] a nieruchomościami sąsiednimi ; - działką [...] objętą [...] - działką [...] objętą [...] - działką [...] objętą [...] na odcinku od punktu styczności działek [...] , [...] i [...] do punktu 28 a , -działką [...] objętą [...] na odcinku od pkt 64 przez punkty 64 a , 114 a 116 a, 118 , 90a do pkt 66 , -działką [...] obj. [...] , -działką [...] obj. [...] oraz , -parcelą L. kat.[...] obj. Lwh. 2 - zniszczony gm. kat. [...] , wykazanymi na szkicu granicznym protokołu granicznego , 2.o przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...].Decyzję organu odwoławczego oparto na przepisach art.138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 34 ust.2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz.U, z 2000 r Nr 100 , poz. 1086 ). Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia. K. C. jako następca prawny R. K. , wniosła o rozgraniczenie stanowiących jej własność działek ewidencyjnych [...] i [...] - powstałych z działek objętych aktem własności ziemi Nr [...] z dnia [...].1972 r. z nieruchomościami sąsiednimi. Decyzją z dnia [...] 2004 r Burmistrz Gminy [...] na podstawie art.34 ust.2 ustawy z [...] 2004 r. orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy stanowiącymi własność K. C. działkami [...] i [...] a opisanymi wyżej działkami stanowiącymi odrębne nieruchomości w zakresie objętym decyzją i o przekazaniu sprawy z urzędu o rozgraniczenie Sądowi Rejonowemu w [...]. Za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął Organ l instancji ustalenie oparte na operacie pomiarowym rozgraniczenia sporządzonym przez upoważnionego geodetę A. W. przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...]. 2003 r za nr [...] , z którego wynikało , że w postępowaniu rozgraniczeniowym pomiędzy stronami nie doszło do zawarcia ugody oraz nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu w postępowaniu administracyjnym. Organ zaznaczył, że wydanie decyzji zostało poprzedzone oceną prawidłowości wykonania czynności przez upoważnionego geodetę oraz zgodności z przepisami sporządzonych przez niego dokumentów. Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła K. C. wnosząc o " przywrócenie stanu katastralnego dla jej działek z uwagi na bardzo duże rozbieżności między stanem katastralnym a ewidencyjnym ". Uzasadniając odwołanie podniosła , że czynności dokonywał jako geodeta uprawniony A.W. i zarzucała , że wskazywała jako osobę uprawnioną geodetę p. G. .Zarzucała , że nie ma zaufania do osoby , która przeprowadziła czynności rozgraniczeniowe. Opisując przebieg tych czynności oraz pism do Burmistrza i wydaną decyzję , odwołująca podnosiła , że w 1999 r wystąpiła o rozgraniczenie z wszystkimi działkami sąsiednimi i opisywała długotrwałość postępowania rozgraniczeniowego. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o zebrany przed organem l instancji materiał dowodowy dokonało ustaleń dalszych. Stwierdzono , że sąsiednie nieruchomości , z którymi graniczą działki [...] i [...] własności K. C. stanowią położone w [...] : działka [...] obj.[...] ( własności E.W. ) , działka [...] obj. [...] ( współwłasności A. i M. małż. S., E. W. , Z. i M.W. , E. i J. R. i innych osób ) , działka [...] obj. [...] ( własności L. D. ) , działki [...] i [...] obj. [...] ( własności A. i M. małż. S.) , działka [...] obj. [...] ( własność S. H.) oraz działka L.kat.[...] objęta Lwh 2 ( gm.kat..[...]). Wskazano , że dla nieznanych z miejsca pobytu dalszych współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę [...] obj.[...] postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] 2001 r. - sygn.akt [...] , ustanowiono kuratorów : dla A.Z. - ( w osobie M. W.) , dla F. P. - ( w osobie J. J.) , dla Z. Z.( w osobie K. G. ) , dla A. C. ( w osobie B.M.) , dla W. C. ( w osobie H. M. )oraz dla M. z K.- C. (w osobie J.L.) . Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na przepis art. 31 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne , który organowi właściwemu do wydania decyzji w przedmiocie rozgraniczenia przydaje kompetencję do upoważnienia geodety do czynności ustalenia granic. Nie uwzględniono zarzutu wadliwości decyzji z tej przyczyny , że geodetą upoważnionym został A. W. , a nie wskazywany przez odwołującą się p. G.. Ustalono , że w dniu [...] 2003 r zostały przeprowadzone czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami odwołującej się a działkami sąsiednimi. W czasie tych czynności nie doszło do zawarcia ugody ustalającej przebieg granic. Wskazano , że wobec braku ugody , geodeta na podstawie zebranych dokumentów doszedł do wniosku , iż nie ma podstaw do wydania decyzji w przedmiocie rozgraniczenia. Wskazano , że przed zajęciem ostatecznego stanowiska w opinii , geodeta wykonał mapę sytuacyjną w skali 1: 500 z naniesionym bezpośrednio z terenu pomiarem , uwzględniając kontrolne operaty pomiarowe [...] i [...] oraz mapę katastralną ( stara ewid. Gruntów ) zgodnie z AWZ [...] .Zaznaczono , że z przedłożonej dokumentacji wynika , iż K.C. zarzucała geodecie , że operaty pomiarowe są sfałszowane a przebieg granic jest inny niż wskazany według dokumentów i wskazywała granicę przesuniętą o około 11 mb w głąb działki [...] Wskazując na niedojście do ugody co do przebiegu granicy , Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło stanowisko , że organ l instancji nie miał podstaw do ustalenia w oparciu o zebrane dokumenty lub zgodne oświadczenia stron w rozumieniu art.31 ust.3 ustawy , granicy pomiędzy działkami K.C. a nieruchomościami sąsiednimi na odcinkach określonych decyzją organu l instancji , co uzasadniało utrzymanie jej w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła K. C. z wnioskiem o jej uchylenie. Skargę oparto na zarzucie niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa skarżąca podtrzymała zarzuty odwołania oraz podnosiła zarzuty dalsze odnoszące się do ustaleń uzasadnienia decyzji SKO. Skarżąca zarzucała nieprawidłowość operatów pomiarowych [...] i ,, [...] " , na które powoływał się geodeta upoważniony A. W. w operacie rozgraniczeniowym ,a w szczególności , że przy ich opracowaniu nie uczestniczyły osoby zainteresowane. Zarzucała , ze w postępowaniu podziałowym ustalającym granicę z działką [...] , która odzwierciedlać ma operat [...] jej matka R. K. nie brała udziału. Zarzucała dalej , że kuratorzy są pracownikami Urzędu Miejskiego w [...], a jej babka M. z K. C. , dla której też ustanowiono kuratora nie żyje , jak również pozostałe osoby. Oddzielny wątek skargi stanowi zarzut ,, stworzenia " nieruchomości działki " [...] " , która nie była przedmiotem rozgraniczenia. W tym zakresie SKO postanowieniem z dnia [...]. 2004 r sprostowało oczywistą omyłkę pisarska zawartą w decyzji z dnia 15.03.2004 r popełnioną oczywiście przez błędne oznaczenie prawidłowej działki [...] jako "działka [...] ". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi , podtrzymując dotychczasowe ustalenia i ,, odrzucając " zarzuty skargi. Wskazano , powtarzając ustalenia decyzji, że postanowieniem z dnia 15.11. 1999 r Burmistrz Miasta [...] wszczął na wniosek K. C. postępowanie rozgraniczeniowe jej nieruchomości sąsiednimi , w tym z działką [...] obj.[...] , i w tym zakresie oczywistą omyłkę sprostowano. Zaznaczono , że ustanowienie kuratorów dla nieznanych z miejsca pobytu uczestników postępowania nastąpiło w postępowaniu sądowym. Wyjaśniono , że działka [...] stanowiącą drogę jest objęta [...] jako przedmiot współwłasności szeregu osób , w tym M. z K. C.. Podniesiono , że skarżąca nie zgodziła się na zaproponowane rozgraniczenie zarzucając , że geodeta pracuje na fałszywych dokumentach i wskazała inne granice odbiegające od operatów co uzasadniało podjęcie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z późn.zm.) - Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej , jak to stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1269 ) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę , zgodnie z art. 134 § 1 ustawy .p.p.s.a - Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku , iż skarga jest uzasadniona aczkolwiek z przyczyn innych niż przytoczone na jej poparcie. Zgodnie z przepisami art.31 ust.4 i 33 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2000 Nr 100 , poz. 1086 z późn.zm. ) ustalenie przebiegu granic nieruchomości sąsiednich , czyli rozgraniczenie w postępowaniu administracyjnym następuje albo w drodze ugody mającej moc ugody sądowej ( art.31 ust.4) , albo też w drodze decyzji administracyjnej ( art.33 ust.1 ). Ten ostatni przepis stanowi , ze Wójt ( burmistrz , prezydent miasta ) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości , jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody , a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Redakcja i brzmienie tego przepisu nie pozostawiają wątpliwości , że organ kompetentny do wydawania decyzji o rozgraniczeniu jest obowiązany do jej wydania , jeśli co prawda strony nie zawarły ugody , ale ustalenie przebiegu spornej granicy jest możliwe w oparciu o zebrane dowody lub zgodne oświadczenia stron. Rodzaj dowodów określa przepis art.31 ust.2 ustawy , a pojęcie zgodnego oświadczenia stron określa ust. 3 tego przepisu. W tym kontekście musi być odczytywany przepis art. 34 ust.1 ustawy .Stanowi on, że jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji , o której mowa w art.33 ust.1 , upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego spokojnego stanu posiadania , dokumentów i wskazań stron , oznacza _ je na szkicu granicznym , sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi ( burmistrzowi , prezydentowi miasta ) . Stosowane do przepisu art.34 ust.2 organ , o którym mowa w ust.1 umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Wzajemna relacja przepisów art.33 i 34 dowodzi , że umorzenie postępowania administracyjnego o rozgraniczenie i przekazanie sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust.2 , nie ma charakteru decyzji uznaniowej .Zgodna z prawem jest oparta na przepisie art.34 ust.2 decyzja , tylko wówczas , gdy nie tylko nie zawarto ugody , ale gdy zebrane dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy i nie można tego przebiegu przyjąć także w oparciu o zgodne oświadczenie stron. Oznacza to, że jeżeli zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie przebiegu granicy , na jakimś odcinku , to w tym zakresie organ jest obowiązany rozgraniczyć nieruchomości decyzją. Umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy sądowi może dotyczyć tylko tych granic , których rozgraniczyć w postępowaniu administracyjnym z wyżej wskazanych przyczyn nie można. Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje , geodeta upoważniony przez organ .Decyzja w przedmiocie czy to rozgraniczenia czy umorzenia postępowania należy do organu. Oznacza to , iż organ kompetentny do rozgraniczenia obowiązany jest do oceny prawidłowości czynności ustalania przebiegu granic przez upoważnionego geodetę , a w tym do oceny , czy sporządzona dokumentacja jest zgodna z przepisami. Poddanie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2004 r , kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego , obligowało organ odwoławczy do rozważenia czy decyzja umarzająca postępowanie rozgraniczeniowe w zakresie w nim opisanym i przekazująca sprawę sądowi , została wydana z zastrzeżeniem wymogów art.7 i 77 kpa .Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego , w świetle motywów tej decyzji i akt postępowania administracyjnego dowodzi niedostatków kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie w aktach sprawy ( k. 142) znajduje się notatka Burmistrza ( osoby upoważnionej ) stwierdzająca ocenę prawidłowości czynności ustalania przebiegu granic , jednakże istnienie tego dokumentu nie zwalniało organu odwoławczego od oceny prawidłowości tego stwierdzenia . W dacie wydania decyzji przez organy obu instancji , obowiązywały przepisy wydanego na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r w sprawie rozgraniczania nieruchomości ( Dz.U.Nr 45 , poz. 453 ). Do tego aktu normatywnego organy w swych decyzjach nie odwoływały się. Z przepisu § 15 Rozporządzenia wynika w szczególności , że jeżeli przebieg granicy nie może być ustalony na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron , a strony nie zawarły ugody , upoważniony geodeta wykonuje tymczasowo utrwalenie i pomiar granic : a ) wskazanych przez strony , b) określonych na podstawie dokumentów ,c) przebiegających wg. ostatniego stanu spokojnego posiadania , a w razie niemożności jego określenia , zgodnie ze stanem istniejącym na gruncie. Z powyższego wynika , że takie utrwalenie i pomiar granic obejmuje co najmniej 3 wersje ich przebiegu. Przebieg tych granic winien odzwierciedlać szkic graniczny jako element protokołu granicznego ( §15 pkt 2 , § 22 ) . Nadto geodeta opracowuje opinię dotyczącą przebiegu granic , w której obowiązany jest dokonać oceny prawidłowości przebiegu granic wskazanych przez strony , wynikających z dokumentów , czy ze stanu spokojnego posiadania lub istniejących na gruncie. Opinia winna wskazywać opis proponowanego przebiegu granicy ( § 15 pkt 3 § 23 ) .Jeżeli zaś dowody , określone art.31 ust.2 i 3 ustawy oraz § 3 pkt 2 i § 5 i 6 nie pozwalają na ustalenie przebiegu granicy , to opinia winna wyraźnie precyzować pomiędzy , którymi nieruchomościami i na jakim odcinku ustalenie granicy na etapie administracyjnym rozgraniczenia nie jest możliwe . Istota bowiem rozgraniczenia decyzją administracyjną sprowadza się do tego , że granice według stanowiska stron nadal są sporne. Dla rozgraniczenia decyzją zbędne jest zatem oczekiwanie od stron , by wskazane przez geodetę granice akceptowały , decyduje to , czy jest możliwe w oparciu o zebrane dowody lub zgodne w rozumieniu art.31 ust.3 ustawy oświadczenie stron , ustalenie granic. Znajdujący się w operacie pomiarowym przyjętym do zasobu za Nr [...] szkic graniczny , tylko na odcinku A.B obrazuje granicę wskazaną przez skarżącą między jej działkami a działkami sąsiednimi. Nie poddano ocenie , czy opis szkicu pozwala na ustalanie , które z granic są granicami wskazanymi przez strony , wynikającymi z dokumentów , czy ze stanu spokojnego posiadania lub widoczne na gruncie. Skarżąca zażądała rozgraniczenia jej nieruchomości ze wszystkimi przyległymi nieruchomościami , w jednym postępowaniu , co niewątpliwie ma wpływ na jego sprawność i długotrwałość .Niemniej protokół graniczny winien w sposób czytelny odzwierciedlać jakie punkty graniczne rozgraniczają konkretne nieruchomości sąsiednie i wedle jakiej wersji przebiegu granicy. Opinia upoważnionego geodety winna korespondować ze szkicem granicznym i protokołem granicznym w sposób umożliwiający organowi administracji kompetentnemu do rozgraniczenia , ocenę czy rzeczywiście zebrany materiał dowodowy nie daje podstawy do ustalenia przebiegu granicy , wedle któregokolwiek z kryteriów rozgraniczenia przewidzianych art.153 kod. cywilnego , oraz czy niemożność ustalenia przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron , dotyczy całego odcinka spornej granicy , czy tylko fragmentów ( odcinków ) spornej granicy. Tych okoliczności zebrana przez organ l instancji dokumentacja nie odzwierciedla .Przeciwnie , treść opinii upoważnionego geodety zawarta w operacie pomiarowym wskazuje , że wniosek geodety w niej zawarty o umorzenie postępowania i przekazanie sprawy Sądowi oparty był na pozaustawowej okoliczności - a to zarzucie skarżącej , że geodeta pracuje na "sfałszowanych " dokumentach , oraz , że skarżąca nie zgadza się na w skazane granice. Jak wyżej wskazano rozgraniczenie decyzją , nie wymaga uprzedniej akceptacji przez stronę granic wynikających z takiego aktu. Stronie niezadowolonej służą uprawnienia przewidziane art. 33 ust.3 ustawy. Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy , a w szczególności na ustalenie zakresu w jakim zebrane dowody w rozumieniu art.33 ust.1 w zw. z art. 34 ust.1 ustawy rzeczywiście nie dają podstaw do ustalenia w drodze decyzji przebiegu granicy i konieczne jest przekazanie sprawy Sądowi. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uczestnikami postępowania rozgraniczeniowego są właściciele nieruchomości między , którymi ma nastąpić rozgraniczenie lub ich następcy prawni. Zgodnie z § 9 ust.2 powołanego rozporządzenia , jeżeli nie jest możliwe ustalenie osób uprawnionych do wystąpienia jako strona w postępowaniu rozgraniczeniowym , geodeta odracza wykonanie czynności ustalenia przebiegu granic i zawiadamia o tym właściwy organ. Oznacza to , iż do organu należy czuwanie nad ustalaniem kręgu uczestników postępowania rozgraniczeniowego. Niemożność ustalenia uczestników rozgraniczenia pomiędzy określonymi nieruchomościami, nie musi tamować rozgraniczenia między innymi nieruchomościami .Objęcie żądaniem rozgraniczenia wszystkich granic z sąsiednimi nieruchomościami , w istocie oznacza żądanie rozgraniczenia jednej nieruchomości ( wnioskodawcy ) z szeregiem innych nieruchomości. Każda z takich spraw mogła być przedmiotem odrębnego wniosku. W razie śmierci strony , organ postępowanie zawiesza ( art. 97 § 1 pkt 1 kpa ) lecz obowiązany jest je podjąć w przypadku , gdy jest możliwe wezwanie do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony ( następców prawnych ) albo , że ( w sprawach dotyczących spadków nieobjętych ) działają osoby sprawujące zarząd masy spadkowej , a w ich braku - kurator wyznaczony przez Sąd na wniosek organu administracji publicznej ( art.97 § 1 pkt 1 i § 2 oraz art.30 ust.5 kpa ) .Organ gminy zwrócił się do Sądu Rejonowego ( k.35 akt ) o ustanowienie kuratorów spadku po współwłaścicielach działki [...] .Wobec niemożności ustalenia dokładnych danych co do dat śmierci tych osób , Sąd ustanowił kuratorów dla nieznanych z miejsca pobytu współwłaścicieli. Jeśli skarżąca wykaże aktem stanu cywilnego , że którakolwiek z tych osób żyje , uzasadnione będzie wystąpienie o ustanowienie kuratora spadku , jeśli nie zgłoszą się następcy prawni lub zarządca spadku. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie l sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c ) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz.1270 z późn. zm. ) .Wobec treści uchylonej decyzji , której skutkiem było przekazanie sprawy do sądu powszechnego , stosownie do przepisu art.152 powołanej ustawy orzeczono , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego oparto na przepisie art.200 i 209 powołanej ustawy .