III SA/Kr 46/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. Z. i M. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 13 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. i M. Z. złożyli wniosek o zmianę wpisu w ewidencji gruntów i budynków poprzez sprostowanie błędów w tej ewidencji zgodnie z załączonym Aktem Własności Ziemi nr [...] z dnia 10 kwietnia 1974 r. w postaci zmiany oznaczenia wpisanych w ewidencji działek o nr [...] i [...] na numery wskazane w tym AWZ, tj. na działki o nr [...] i [...] karta mapy 3. Starosta decyzją z [...] 2014 r. nr [...] odmówił ujawnienia w bazie danych ewidencji gruntów i budynków w miejsce działek nr [...] i nr [...] obręb Z działek nr [...] i nr [...] zgodnie z AWZ nr [...] wydanym przez Naczelnika Powiatu 10 kwietnia 1974 r. W odwołaniu K. i M. Z. domagali się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienia wniosku i dokonania żądanego wpisu w ewidencji gruntów i budynków Miasta zgodnie z treścią AWZ nr [...]. Decyzją z dnia 13 listopada 2014 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r., nr 98, poz. 267 ze zm.) – Kodeks postepowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 24 ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 z późn. zm., dalej jako ustawa) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 z późn. zm., dalej jako rozporządzenie) - po rozpatrzeniu odwołania K. i M. Z. od decyzji Starosty z [...] 2014 r., znak: [...] orzekającej o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obręb Z, jednostka ewidencyjna O zgodnie z Aktem Własności Ziemi (AWZ) z 10 kwietnia 1974 r. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że analizując zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy ustalił, że według AWZ nr [...] M. Z. i K. Z. z mocy samego prawa stali się współwłaścicielami m.in. nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...] o pow. 0,1300 ha i [...] o pow. 0,8910 ha położonych w Z powiat O. Nadto wskazał, że w latach 1959 - 1963 dla wsi Z, gromada G, powiat O został założony operat ewidencji gruntów i budynków na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 6, poz. 32). Operat ten został przyjęty do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...]. W rejestrze gruntów dla wsi Z, gromada G, powiat O założonym 17 października 1962 r. w pozycji rejestrowej nr [...] figurowała m.in. działka nr [...] o pow. 1,9420 ha, a jako właściciele zostali ujawnieni: S. T. i M. S. W 1974 r. w wyniku pomiaru działka ewidencyjna nr [...] uległa podziałowi. Operat techniczny z pomiaru kontrolnego działki nr [...] został przyjęty do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Według wyciągu z wykazu zmian gruntowych działka ewidencyjna nr [...] o pow. 1.9420 ha podzieliła się m.in. na działki nr: [...] o pow. 0,1300 ha i [...] o pow. 0.8910 ha. Na podstawie wykazu zmian gruntowych (operat [...]) w operacie ewidencji gruntów (zmiana nr [...] z roku 1975) w pozycji rejestrowej nr [...] (Tom I) wieś Z zostały ujawnione m.in. działki nr: [...] o pow. 0,1300 i [...] o pow. 0,8910 ha. Jako właścicieli wpisano: M. Z. i K. Z. zd. S. na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...]. Pozostałe działki ewidencyjne, powstałe w wyniku powołanego wyżej podziału, przeniesiono do innych pozycji rejestrowych. Powyższe zmiany wprowadzono także do mapy ewidencji gruntów w skali 1:2000 ark. 3 wieś Z. Organ odwoławczy podał, że operat: "Pomiar kontrolny dz. nr [...] i [...]" numer [...] zawiera również "opis i mapę" z dnia 28.03.1974 r. W części opisowej (wypis z rejestru gruntów) zostały wykazane m.in. działki nr: [...] o pow. 0,1300 ha i 225/3 o pow. 0,8910 ha, a jako użytkowników wpisano: M. Z. i K. Z. Na wyrysie z mapy ewidencji gruntów stanowiącej część graficzną "Opis i mapa" zostały wykazane następujące działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Naczelnik Powiatu O w dniu 2 grudnia 1974 r. wydał Akt Własności Ziemi nr [...], w którym stwierdził, że T. S. i jego żona M. S. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,8850 ha, nr [...] o pow. 0,0360 ha, nr [...] o pow. 0,2390 ha położonych w Z powiat O. Organ II instancji stwierdził, że aktualnie w rejestrze gruntów obręb Z, jednostka ewidencyjna O w jednostce rejestrowej [...] figuruje działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0540 ha jako własność: wspólność ustawowa małżeńska I. M. i W. M. Działka ewidencyjna nr [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...], w której jako właścicieli wykazano I. M. i W. M. - wspólność ustawowa. Naczelnik Powiatu O w dniu 22 października 1973 r. wydał Akt Własności Ziemi nr [...], w którym stwierdził, że M. M. i jego żona I. M. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów m.in. jako działka ewidencyjna nr [...] położona w Z powiat O. Z kolei w rejestrze gruntów obręb Z jednostka ewidencyjna O w jednostce rejestrowej [...] figuruje działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0540 ha jako własność: wspólność ustawowa małżeńska A. C. i G. C. Działka ewidencyjna nr [...] objęta jest księgą wieczysta nr [...] w której jako właścicieli wykazano A. C. i G. C. - wspólność ustawowa. Naczelnik Powiatu O w dniu 22 października 1973 r. wydał Akt Własności Ziemi nr [...], w którym stwierdził, iż A. M. i jego żona S. M. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów m.in. jako działka ewidencyjna nr [...] położona w Z powiat O. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stwierdził, że zarejestrowany w operacie ewidencyjnym stan prawny działki nr [...] i nr [...] jest identyczny z treścią ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...], a zatem obowiązek nałożony na Starostę utrzymania operatu w stanie aktualności został spełniony. Jednocześnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że powyższe dokumenty zgromadzone w aktach sprawy przez Starostę świadczą o popełnieniu błędu w oznaczeniu działek ewidencyjnych obrębu Z w wydanym w dniu 10 kwietnia 1974 r. Akcie Własności Ziemi nr [...] przez Naczelnika Powiatu. Zdaniem tego organu, w opisanym stanie faktycznym i prawnym wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie oznaczenia działek, zgodnie z przedmiotowym AWZ byłoby niezgodne ze stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księgach wieczystych nr [...] i nr [...]. Spowodowałoby to również zdublowanie oznaczeń działek w obrębie Z, co stanowiłoby naruszenie zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. W obszarze obrębu działka ewidencyjna jest wyróżniona przez numer, który winien być w obrębie niepowtarzalny i jednoznacznie wskazywać działkę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. Z. i M. Z. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając im naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez nieuzasadnione ograniczenie ich prawa własności, w tym swobodne rozporządzanie należącymi do nich przedmiotowymi działkami oraz sankcjonowanie tego ograniczenia w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego, godzącego w art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz treść prawa własności wynikającej z art. 140 k.c. a także naruszenia przepisów postepowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na przyjęciu, że obowiązek wynikający z art. 7d ust. 1 pkt a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 4 rozporządzenia o utrzymaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności został należycie spełniony, przez Starostę O. W uzasadnieniu skargi skarżący podnoszą, że domagają się ujawnienia w bazie danych ewidencji gruntów i budynków w miejsce działek nr [...] i nr [...] obręb Z działek nr [...] i nr [...] zgodnie z Aktem Własności Ziemi nr [...], po to by stwierdzić, że ich prawo własności jest bezsporne, a czynność ta ma na celu umożliwienie im wykonywanie ich praw właścicielskich, gdyż bez przedmiotowej zmiany nie mogą swobodnie rozporządzać przedmiotową nieruchomością. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w całości podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Jednakże, co należy podkreślić, skarga jest uzasadniona nie do końca ze względów w niej podniesionych. Przedmiotem sporu między stronami jest co prawda to, czy organy prawidłowo odmówiły ujawnienia w bazie ewidencji gruntów i budynków w miejsce działek nr [...] i [...] obręb Z działek nr [...] oraz [...] na podstawie AWZ z dnia 10 kwietnia 1974 r. nr [...], jednakże – zdaniem Sądu – istotą sprawy jest to, czy organy administracyjne dostrzegając błędy popełnione przez siebie, czy inne organy administracyjne powinny poprzestać na dostrzeżeniu tych błędów pozostawiając obywatela z nierozwiązanym problemem, czy też zobowiązane są do działania w celu ich wyeliminowania. Sąd podziela stanowisko organów, że Akt Własności Ziemi nr [...] nie może stanowić podstawy do ujawnienia zmiany w ewidencji gruntów i budynków działek nr [...] oraz [...] obręb Z w miejsce działek nr [...] i [...] w nim ujawnionych. Jednakże, na co organy nie zwróciły uwagi, w aktualnej ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [...] i [...] w nim ujawnionych wpisano jako właścicieli M. Z. i K. Z. na podstawie właśnie tego AWZ, chociaż numerów tych działek ten AWZ nie zawiera. W powyższej sytuacji Sąd zwraca uwagę na to, że stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czego jednak w przedmiotowym postępowaniu organy nie uczyniły. W aktach sprawy znajduje się bowiem aktualny wypis z rejestru gruntów z dnia 16 maja 2014 r. (k. 20 akt), z którego wynika, że właścicielami działek [...] o pow. 0,1300 ha oraz [...] o pow. 0,8910 ha są M. Z. oraz K. Z. na prawach wspólności ustawowej, na podstawie AWZ [...]. Tymczasem na k. 48 akt, znajduje się "pomiar kontrolny działki [...] i [...] z dnia 28 marca 1974 r. (nr ks. zam. [...]). W części opisowej (wypis z rejestru gruntów) tego pomiaru zostały wykazane między innymi działki nr [...] o pow. 0,1300 ha, nr [...] o pow. 0,8910 ha, a jako użytkownicy zostali wpisani M. Z. oraz K. Z. Z dokumentu tego wynika, że "niniejszy dokument służy za podstawę wpisu do księgi wieczystej, stosowanie do art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 6 poz. 32)". Dokument ten stanowił podstawę sporządzenia Aktu Własności Ziemi z dnia 10 kwietnia 1974 r. nr [...], na podstawie którego Urząd Powiatowy Wydział Rolnictwa Leśnictwa i Skupu stwierdził, że M. Z. oraz K. Z. zd. S. stali się z mocy prawa współwłaścicielami m.in. nieruchomości (działek) oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,1300 ha i nr [...] o pow. 0,8910 ha. Podkreślić należy, że organy, w żaden sposób nie odniosły się do rozbieżności między dołączonymi do akt dokumentami geodezyjnymi. W szczególności nie wyjaśniły, co stało się z pomiarem kontrolnym dla działek [...] i [...] z dnia 28 marca 1974 r., czy np. dokument ten został sprostowany. Organy bowiem wskazując, że na tym samym dokumencie na mapie działki oznaczone są prawidłowo, jako działki [...] i [...] sugerowały wręcz, że ten pomiar kontrolny był sporządzony błędnie. Nadto wskazać należy, że skoro z AWZ nr [...] wynika, że M. Z. oraz K. Z. są właścicielami działek [...] i [...], to organ w ewidencji gruntów i budynków nie może wpisywać AWZ nr [...] jako podstawy nabycia własności działek [...] i [...]. Co najwyżej bowiem M. Z. oraz K. Z. są osobami władającymi działkami [...] i [...], a nie legitymującymi się do tych działek Aktem Własności Ziemi. Dodatkowo należy wskazać, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy błędnie wskazał numery ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek [...] i [...]. Otóż dla działki [...] jest prowadzona księga wieczysta [...], a dla działki [...] jest prowadzona księga wieczysta [...] (mniej o 1 cyfrę 7). Jest to istotne o tyle, że to właśnie pomyłka w numerach działek ([...] [...], zamiast [...] i [...]) stała się przyczyną dalszych problemów skarżących, które doprowadziły do tego, że w chwili obecnej skarżący nie mogą swobodnie dysponować swoją nieruchomością. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zobowiązane są wyjaśnić co stało się pomiarem kontrolnym z 1974 r. Nadto organy administracyjne w demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), dostrzegając błędy popełnione przez siebie, czy inne organy administracyjne, nie mogą poprzestać na dostrzeżeniu tych błędów pozostawiając obywatela z nierozwiązanym problemem, a zobowiązane są do działania w celu ich wyeliminowania. Nakazują to wprost naczelne zasady postepowania administracyjnego zawarte w art. 7 i art. 8 k.p.a. W szczególności Sąd zwraca uwagę na treść art. 113 § 1 k.pa., który stanowi: "Art. 113. § 1. Organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach." Z powyższego wynika, że organy administracyjne dostrzegając błędy własne (np. tego rodzaju jak omyłkowy wpis numeru "[...]" zamiast "[...]") w wytworzonych przez siebie dokumentach zobowiązane są nawet bez wniosku strony, bo z urzędu sprostować je. W sytuacji jednak, gdy w postępowaniu administracyjnym organ dostrzeże błędy innego organu administracyjnego, mające znaczenie dla prowadzonego przez siebie postępowania, może prowadzone postępowanie zawiesić do czasu sprostowania błędu przez organ, który popełnił błąd - oczywiście zawiadamiając strony w sposób prawem przewidziany o dostrzeżonej omyłce i konieczności usunięcia jej przez właściwy organ. Na marginesie niejako należy zaznaczyć, że sprostowanie oczywistej omyłki w akcie własności ziemi nie jest wyłączone, o ile sprostowanie to ma miejsce w stanie faktycznym, który legł u podstaw wydania aktu. Sąd zwraca uwagę, że błąd popełniony w akcie własności ziemi może aktualne sprostować organ samorządu gminy, miasta i gminy itp. (np. dla Miasta i Gminy O – Burmistrz Miasta i Gminy O), który jednak dokonuje tego na podstawie materiałów źródłowych. O ile – jak w niniejszej sprawie – błąd w AWZ nr [...] był wynikiem błędu popełnionego w innym dokumencie stanowiącym podstawę jego wydania, koniecznym będzie wcześniejsze sprostowanie tego dokumentu źródłowego przez właściwy organ (ten sam lub jego obecny odpowiednik). Sąd orzekający w tego rodzaju sprawach wielokrotnie zwracał uwagę organom administracyjnym na pełnienie roli usługowej w stosunku do społeczeństwa i wynikającej z tej roli konieczność naprawy błędów "we własnym zakresie" i na własny koszt. Sąd orzekający zwraca też uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1628/10 (opubl. LEX nr 964687): "W pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie ) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych" i podobne stanowisko zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1048/12 (opubl. LEX nr 1301267) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 526/13 (opubl. LEX nr 1407660). Sąd zauważa, że art. 153 p.p.s.a. stanowi: "Art. 153. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia." Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdzając, że organy administracyjne naruszyły wskazane wyżej przepisy postepowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł – jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. – jak w pkt II wyroku.