III SA/Kr 463/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie NSA Grażyna Danielec (spr.) WSA Dorota Dąbek Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy ze skargi Wspólnoty A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Wspólnoty A kwotę 5600,- (pięć tysięcy sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 września 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2007 r. nakładającą na Wspólnotę A karę pieniężną w wysokości 132 660 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...] reklamą o powierzchni 90 m2 i treści "B [...]", naniesioną na siatce zabezpieczającej rusztowanie przy posesji ul. [...] w okresie od 23.03.2007 r. do 28.05.2007 r. tj. przez 67 dni. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z regulacją prawną zawartą w ustawie o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga, zatem zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłaty, w przypadku natomiast niedotrzymania warunków określonych w zezwoleniu, jak też zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, pobiera się kary pieniężne. Konstrukcja przepisów ustawy wyłącza możliwość stosowania uznania administracyjnego. Implikuje to konieczność nałożenia kary za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia w każdym wypadku, gdy organ ustali, iż nastąpiło zajęcie pasa drogowego drogi publicznej bez wymaganego zezwolenia. Dlatego też za niezasadny Kolegium uznało podnoszony przez skarżącą w odwołaniu zarzut, że nałożenie opłaty karnej w związku z umieszczeniem reklamy w formie nadruku na siatce zabezpieczającej prace renowacyjne na elewacji budynku bez zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji posiadania zezwolenia uprawniającego do zajęcia pasa drogi przez rusztowanie, zabezpieczone wspomnianą siatką, stanowiło naruszenie prawa materialnego. Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że umieszczenie reklamy wymaga odrębnego zezwolenia w stosunku do zezwolenia uprawniającego na zajęcie pasa drogi w celu realizacji prac konserwatorskich. Kolegium stwierdziło, że reklama, będąca nadrukiem na siatce zabezpieczającej rusztowanie, podległej już opłacie, z kolejnej opłaty nie jest zwolniona. Niezależnie, bowiem od sposobu ekspozycji reklamy, wymaga ona zezwolenia i uiszczenia stosownych opłat. Pobieranie opłaty za zajęcie pasa drogowego nie jest równoznaczne z posiadaniem zezwolenia na umieszczenie reklamy. To, bowiem wymaga odrębnego zezwolenia i pociąga za sobą konieczność ponoszenia kolejnej opłaty. Kolegium w kwestii interpretacji definicji legalnej pojęcia reklamy stwierdziło, że pozostaje nią każdy nośnik informacji wizualnej, niezależnie od swej materialnej formy, będący w polu widzenia użytkowników drogi. Umieszczenie na znacznej powierzchni barwnych obrazów mających na celu skupienie uwagi odbiorcy na treści przekazu reklamowego implikuje potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Nie stwierdzono nadto naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu w związku z wszczęciem postępowania przed upływem wyznaczonego Skarżącej terminu do świadczenia się. Wymaga, bowiem podkreślenia, iż postępowanie karnoadministracyjne wszczynane jest z urzędu wówczas, gdy tylko organ poweźmie informację o działaniu bezprawnym. W przedmiotowej sprawie zostało, zatem wszczęte kolejne postępowanie administracyjne, równoległe do postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej, choć nieodłącznie się z nim splatające, a zakończone wydaniem decyzji nakładającej karę pieniężną. Ponadto ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, iż organ l instancji kilkukrotnie podejmował próby skontaktowania się z przedstawicielem Skarżącej w celu przeprowadzenia wizji w terenie z jej udziałem. Nie sposób, więc mówić o naruszeniu dyspozycji art. 8 czy też art. 10 Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Wspólnota A, domagając się uchylenia obu zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji stanowisko. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, w szczególności dyspozycji art. 36, art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez obciążenie Skarżącej obowiązkiem uiszczenia opłaty karnej za zajęcie pasa drogi bez zezwolenia w sytuacji, gdy Skarżąca działała na podstawie decyzji uprawniającej ją do zajęcia przedmiotowego pasa drogowego. Podniesiono ponadto zarzut odmowy skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, naruszenia zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa i zasady wysłuchania stron, w związku z utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, wydanej w wyniku wszczęcia postępowania administracyjnego przed upływem wyznaczonego Skarżącej terminu do oświadczenia się. Ponadto Skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2007 r. W skardze też wskazano, analogicznie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że skarżąca podpisała w dniu [...] grudnia 2006 r. cywilnoprawną umowę mająca za przedmiot wywieszenie przedmiotowej reklamy i umieszczenie jej na siatce zabezpieczającej oraz, że z uwagi na przeciągające się postępowanie skarżąca zezwoliła na umieszczenie w dniu 23.03.2007 r. siatki ochronnej rusztowania pokrytej sporną reklamą. Nie wskazano, kto jest właścicielem przedmiotowej reklamy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę akt postępowania administracyjnego wynika, że Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] zezwolił skarżącej na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w celu wykonania remontu elewacji - ustawienie rusztowania na czas od 20 marca 2007 r. do 30 października 2007 r. z naliczeniem stosownych opłat. W p. 10 decyzji wskazano, że zabrania się umieszczania reklam na elementach zabezpieczających roboty wyszczególnione w niniejszej decyzji. Skarżąca w dniu 19.03.2007 r. złożyła w Zarządzie Dróg wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego pod przedmiotowa reklamę umieszczona na istniejącej konstrukcji w okresie od 28.03.2007 r. do 30.10.2007 r. Zawiadomieniem z dnia 30.03.2007 r. wszczęto postępowanie o zajęcie przedmiotowego pasa drogowego sporna reklama od dnia 27.03.2007 r. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zezwolenia na umieszczenie spornej reklamy ze względu na niekompletność dokumentów dołączonych do wniosku. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] zezwolił skarżącej na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w postaci spornego transparentu na okres od dnia 29.05.2007 r. do dnia 15 czerwca 2007 r. z naliczeniem stosownych opłat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 10.2007r. [...] po rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2007 r. nr [...] o umorzeniu postępowanie w sprawie zezwolenia na umieszczenie spornej reklamy- uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z powyższych akt wynika także, że uchwałą z dnia [...] marca 2006 r. Wspólnota A udzieliła R. W. pełnomocnictwa do działań konserwatorskich w budynku przy ul. [...] oraz zobowiązała się do pokrycia wszelkich kosztów wynikających z prowadzenia prac ze środków uzyskanych za udostępnienie kamienicy na cele reklamowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1powołanej ustawy). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w wyniku uwzględnienia zarzutów w niej podniesionych. Umieszczenie na siatce zabezpieczającej rusztowanie na znacznej powierzchni barwnych obrazów w polu widzenia użytkowników drogi mających na celu skupienie uwagi odbiorcy na treści przekazu reklamowego, w pełni wyczerpuje przesłanki reklamy, w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. (tj. Dz. U. z 2007r., nr 19, poz.115) zwanej dalej u.d.p. Przepis ten zawierający definicje ustawowe pojęć w ustawie używanych określa, że: reklama - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Nie ulega wątpliwości, że umieszczenie reklamy wymaga odrębnego zezwolenia w stosunku do zezwolenia uprawniającego na zajęcie pasa drogi w celu realizacji prac konserwatorskich. Usytuowanie reklamy w pasie drogowym wymaga uprzedniego i odrębnego zezwolenia zarządcy drogi w formie decyzji, na co wyraźnie wskazuje przepis art. 40 ust. 1 i ust 2 pkt 3 u.d.p. Art. 40. 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; Przesłanki dla wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, m.in. na potrzeby umieszczenia reklamy, określa przepis art. 39 ust. 3 u.d.p., w świetle którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Przede wszystkim należy jednak zauważyć, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy. On jest, bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej skoro zajmuje bądź zamierza zająć pas drogowy reklamą. Zatem, to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Przepisy ustawy o drogach publicznych, na podstawie których nałożono na skarżącą karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, mają, bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący. Taki też wniosek wynika z analizy treści przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004r., nr 140, poz.1481). § 1. 1. Zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. 2. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, powinien zawierać: 1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego; § 2. 1. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać w szczególności: 1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego; Tego charakteru wskazanych przepisów nie może zmienić umowa, jaką skarżąca zawarła z właścicielem reklamy. Postępowanie o nałożenie kary pieniężnej winno się toczyć w stosunku do właściciela reklamy a nie wspólnoty- skarżącej. Innymi słowy, kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś niebędący jej stroną organ administracji publicznej. Toteż, na okoliczność braku po stronie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy bez zezwolenia, nieskuteczna jest umowa, jaką skarżąca zawarła z właścicielem reklamy na wynajem rusztowania na potrzeby umieszczenia reklamy. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr.98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej kpa, normuje postępowanie przed organami administracji publicznej, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art.7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 kpa). Z tego względu, obowiązkiem organów I i II instancji wyjaśnienia stanu faktycznego wynikającym z art. 7 i 77 kpa było ustalenie, kto jest strona tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 u.d.p. Z naruszeniem wskazanych przepisów organy tego nie wyjaśniły. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art.152 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.