III SA/Kr 463/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. C. na czynność Prezydenta Miasta z dnia 3 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy skargę oddala A. C. pismem z dnia 13.12.2010r. zwróciła się do Prezydenta Miasta o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy, wskazując, że zależy jej na przywróceniu tytułu prawnego do zajmowanego w latach 1963 – 1997 r. lokalu na os. A, ewentualnie o przyznanie lokalu o zbliżonym standardzie. Prezydent Miasta odpowiedział jej pismem z dnia 03 lutego 2011r. znak [...], iż brak jest podstaw do przyznania lokalu z zasobów Gminy. Wyjaśnił, że zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 4 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz.Urz. Woj. Nr 850, poz. 5589 ze zm.) osoby, które już uzyskały pomoc mieszkaniową z Gminy nie są uznawane za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych. Jak dalej wyjaśnił organ, przepis ten dotyczy A. C. ponieważ Gmina w związku z realizacją wyroku Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z 7 września 1995r. sygn. akt [...] nakazującego skarżącej opuszczenie i opróżnienie z rzeczy lokalu mieszkalnego na os. A w K przyznała jej lokal mieszkalny przy ul. B w K na podstawie skierowania [...] z dnia 16.09.1996 r. Według posiadanych przez organ informacji, skarżąca opuściła dobrowolnie w/w lokal. A dodatkowo wedle ustaleń organu, Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny wyrokiem z dnia 25 lipca 2006r. nakazał skarżącej opuszczenie i opróżnienie tego lokalu mieszkalnego bez prawa do lokalu socjalnego, nadając wyrokowi rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższe pismo doręczono skarżącej w dniu 10.02.2011r. A. C. po otrzymaniu odmowy przydzielenia jej lokalu mieszkalnego ponowiła wniosek w piśmie z dnia 10.02.2011r. (data wpływu do organu). Wyraziła wobec organu oczekiwania co do typu mającego być przydzielonym lokalu, iż powinien to być lokal na terenie K- C, składający się z pokoju i kuchni. Organ odpowiedział jej pismem z dnia 11 marca 2011r. znak [...], w którym podtrzymał stanowisko w sprawie, podkreślając opartą na w/w uchwale zasadę, że osoby, które uzyskały już pomoc mieszkaniową z Gminy, nie są uznawane za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, a zatem nie są uprawnione do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. A. C. wniosła następnie pismem z dnia 22.03.2011r. (data wpływu do organu 23.03.2011r.) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w treści której opisała ciężką sytuację mieszkaniową i ogólnie materialną. Podała, że obecnie zajmuje się obłożnie chorą 92 - letnia kobietą. Posiada rodzinę: siostrę zamieszkującą wraz z synem w jednopokojowym mieszkaniu, z którą ze względów tej małej powierzchni mieszkania nie może zamieszkać. Córka skarżącej zamieszkuje w Bośni, w Sarajewie i deklaruje pomoc w postaci wsparcia finansowego celem wykupienia mieszkania komunalnego za odpowiednią bonifikatą. Skarżąca wyjaśniła dalej, że nie mogła mieszkać w lokalu przy ul. B ze względów społecznych. Było to mieszkanie o bardzo obniżonym standardzie w stosunku do uprzednio zajmowanego mieszkania na os. A. W jej ocenie Gmina nie udzieliła jej pomocy mieszkaniowej a jedynie skierowała do mieszkania o niskim standardzie. Dodała też, że mieszkanie na os. A nie stanowiło własności Gminy a powodem opuszczenia mieszkania były zaległości czynszowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niepoprzedzenie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i z tego względu niewyczerpanie trybu zaskarżenia, względnie o oddalenie skargi z uwagi na motywy podane w piśmie z dnia 03.02.2011r. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 08.08.2011r. sprecyzował zakres skargi A. C. w ten sposób, że dotyczy ona pisma Prezydenta Miasta z dnia 03.02.2011r. Wyjaśniając z kolei zachowanie przez skarżącą trybu zaskarżenia podał, że skarżąca w terminie 14 dniowym od otrzymania w/w pisma wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z 16.02.2011r. Pismo co prawda nie zostało zatytułowane jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" niemniej, jak wyjaśnił pełnomocnik istotne znaczenie ma treść pisma – niezadowolenie z nieotrzymania przydziału lokalu. Następnie pełnomocnik wyjaśnił, że A. C. w 30 – dniowym terminie od otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia wniosła skargę do Sądu, i z tego względu należy uznać, że wyczerpała tryb zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta z dnia 3 lutego 2011r. znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną . Na wstępie wyjaśnienia wymaga stan prawny dotyczący zasad najmu lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy. Mianowicie ustawą z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych zostało uchylone prawo lokalowe z 1974r., a wraz z nim szczególny tryb najmu. Dotychczasowy najem lokali, który powstał na podstawie decyzji administracyjnej z mocy ustawy przekształcił się w najem na podstawie umowy. Wprowadzono zasadę, że źródłem stosunku najmu jest wyłącznie umowa najmu, ustawa nie zawiera podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach lokali mieszkalnych należących do zasobu gminy. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, Dz.U. z 2005r. Nr 31, poz.266 uchyla ustawę z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, odnośnie zaś gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zawiera szczegółową delegację w art.21. I tak art.21 ust.1 ustawy zobowiązuje radę gminy do uchwalenia: 1) wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy; 2) zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. kontynuuje przyjętą w 1994r. zasadę, że najem gminnych lokali mieszkalnych następuje na podstawie umowy najmu i ustawa nie zawiera podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych. Również w orzecznictwie sądowym od szeregu lat dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Istotną rolę, dla ukształtowania się tego poglądu odegrała uchwala Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997r. podjęta w składzie siedmiu sędziów ( III ZP 37/97) w której sformułowano pogląd że " wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.16 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.) " OSNP 1998/7/200 Podobne stanowisko prezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Zasadnicza zmiana w dotychczasowym orzecznictwie nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny następującej uchwały w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008r. ( I OPS 4/08) " Uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) " LEX nr 400065. Przedmiotowa uchwała zapadła na tle stanu faktycznego powstałego w Warszawie. Ustawa z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz.361 ze zm.) określa w odrębny sposób status gminy Warszawa, w której dzielnice jako jednostki pomocnicze gminy wykonują w konkretnym zakresie zadania gminy. Do zakresu działania dzielnic należy m.in. utrzymanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych, a organem wykonawczym dzielnicy jest zarząd. Stąd też w powołanej uchwale NSA z dnia 21 lipca 2008r. przedmiotem analizy i oceny jest uchwała zarządu dzielnicy, która została zakwalifikowana jako akt z zakresu administracji publicznej z art.3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a.. Struktura pozostałych gmin w Polsce jest odmienna, a zadania z zakresu najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gmin należą do organu wykonawczego gminy. Nadto podejmowane na podst. art 21 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowych zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) uchwały rad gmin określające zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, mogą zawierać różne (ale mieszczące się w granicach prawa ) rozwiązania. Stąd też stosowanie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008r. wymaga, aby w każdym przypadku dostosować ją do treści obowiązującej w danej gminie uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali. W przypadku gdy realizacja zadań z zakresu najmu lokali mieszkalnych z zasobu gminy należy do organu wykonawczego gminy, podejmowane czynności Prezydenta należy kwalifikować jako czynności z zakresu administracji publicznej o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym wniesienie skargi winno być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Sąd podziela stanowisko Pełnomocnika skarżącej, który w piśmie z dnia 08.08.2011r. sprecyzował zakres skargi A. C. w ten sposób, że dotyczy ona pisma Prezydenta Miasta z dnia 03.02.2011r. Wyjaśniając z kolei zachowanie przez skarżącą trybu zaskarżenia podał, że skarżąca w terminie 14 dniowym od otrzymania w/w pisma wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z 16.02.2011r. Pismo co prawda nie zostało zatytułowane jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" niemniej, jak wyjaśnił pełnomocnik istotne znaczenie ma treść pisma – niezadowolenie z nieotrzymania przydziału lokalu. Następnie pełnomocnik wyjaśnił, że A. C. w 30 – dniowym terminie od otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia wniosła skargę do Sądu, i z tego względu należy uznać, że wyczerpała tryb zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta z dnia 3 lutego 2011r. znak [...]. W takich okolicznościach wniosek o odrzucenie skargi był niezasadny, a skarga mogła być merytorycznie rozpoznana. W K obowiązuje uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 21 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.) zaś w art.21 ust.3 ustawy określona została niezbędna treść tej uchwały. Uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zawiera tym samym normy o charakterze ogólnym, abstrakcyjnym i wyznacza sposób zachowania się określonych adresatów w sytuacjach przewidzianych w tych normach, które nie konsumują się w przypadku ich zastosowania i obowiązują do czasu utraty przez nie mocy obowiązującej w przypadkach określonych w ustawie lub w nich samych. Nadanie uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy charakteru aktu prawa miejscowego sprawia, że zarówno uchwała ta jak i podejmowane akty nadzoru objęte są kognicją sądów administracyjnych w zakresie kontroli ich zgodności z prawem. Kwestia ta jest bezsporna, a na przestrzeni lat sądy administracyjne wielokrotnie rozpoznawały skargi dotyczące uchwał w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Tym samym postanowienia uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy są wiążące zarówno dla organów jak i stron. Lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy są przeznaczone na wynajem na zasadach określonych w ustawie i w uchwale. Uprawnionymi do zawarcia umowy najmu są osoby o niskich dochodach, które mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Uchwała Rady Miasta z dnia 24 października 2007r w § 4 określa pojęcie niskiego dochodu, a w § 9 do 13 różne formy niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych ( warunki niemieszkalne, nadmierne zaludnienie, względy społeczne, utrata tytułu prawnego wskutek upływu trzyletniego terminu wypowiedzenia umowy najmu). Natomiast zgodnie z § 49 ust.1 pkt 4 powołanej uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. "Za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane: osoby, które już uzyskały pomoc mieszkaniową z Gminy z wyłączeniem zamian". Jak wynika z powyższego przepisu osoby, które już uzyskały pomoc mieszkaniową z Gminy, to niezależnie od ich aktualnej sytuacji mieszkaniowej uważane są za osoby o zaspokojonych potrzebach mieszkaniowych. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że skarżąca wstąpiła w najem lokalu położonego na os. A w K po śmierci najemcy matki J. D. na podstawie wyroku Sądu Rejonowego z dnia 29 października 1993r. sygn. akt [...]. Jednak w dniu 31 maja 1995r. został wypowiedziany stosunek najmu z uwagi na zaległości czynszowe, naruszanie regulaminu porządku domowego, powodowanie sytuacji zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców oraz licznych skarg. Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia 7 września 1995r. sygn. akt [...] orzekł eksmisję A. C. z lokalu mieszkalnego os. A, równocześnie Sąd ustalił, że A. C. przysługuje prawo do lokalu socjalnego. Realizując ten wyrok Prezydent Miasta skierował A. C. do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego w K przy ul. B, jako lokalu socjalnego. Umowa zawarta na czas określony, była następnie przedłużana. Z uwagi na zaległości czynszowe, opuszczenie lokalu Gmina wystąpiła z pozwem o eksmisje skarżącej A. C. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2006r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy orzekł eksmisje A. C. i nakazał jej opuszczenie i opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku nr [...] przy ul B w K. W wyroku tym Sąd ustalił, że A. C. nie przysługuje prawo do lokalu socjalnego. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że A. C. uzyskała już pomoc mieszkaniową z Gminy, a okolicznościami, które doprowadziły do utraty tytułu prawnego do lokalu i orzeczenia eksmisji było zleganie z czynszem i opłatami. W takich okolicznościach stanu faktycznego organ prawidłowo ocenił, że została spełniona treść hipotezy normy zawartej w § 49 ust.1 pkt 4uchwały Rada Miasta z dnia 24 października 2007r., zgodnie z którą A. C. nie może być uznana za osobę o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, a w konsekwencji nie spełnia przesłanek do ubiegania się o lokal mieszkalny z zasobu Gminy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, że zaskarżona czynność Prezydenta wyrażona w piśmie z dnia 3 lutego 2011r. nr [...] o odmowie przyznania lokalu mieszkalnego, podjęta została zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. W takiej sytuacji działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga została oddalona.