III SA/Kr 463/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Ł. I. i A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lutego 2012r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] Dyrektor Dróg Powiatu w B nałożył na skarżących Ł. I. i A. I. zam. J ul. W, kary pieniężne w wysokości 1.620 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] B – O – J w miejscowości J, bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w poboczu drogi na odcinku przyległym do działki [...] siedmiu płyt betonowych – trylinek. Okres zajęcia pobocza drogi organ ustalił od dnia 27 czerwca 2011 r. do dnia 5 grudnia 2011 r. tj. 162 dni. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także Uchwałę nr [...] Rady Powiatu B z dnia [...] 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Zarząd Powiatu B na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w wyniku wszczętego z urzędu postepowania ustalono, że Ł. I. i A. I., właściciele działki ewidencyjnej nr [...], położonej w J, gmina B, umieścili w poboczu drogi prefabrykaty betonowe, uniemożliwiając użytkownikom drogi korzystanie z pobocza. Na podstawie dokumentacji, jaką dysponował Zarząd Dróg Powiatowych tj. mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 sporządzonej dla celów projektowych, przyjętej do zasobu PODGiK w dniu 15 maja 2009 r. i zaewidencjonowaną pod nr [...] obrazującej przebieg granicy w odległości 2,0 m od krawędzi jezdni pomiędzy działką [...], stanowiącą pas drogowy, a działką [...], będącą własnością skarżących, oraz wypisem ze skorowidza działek z dnia 12 lipca 2011 r., została wydana decyzja, nakazująca skarżącym przywrócenie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] do stanu poprzedniego, w terminie do 25 lipca 2011 r. Na skutek złożonego przez skarżących odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2011 r, Nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy organ uzyskał z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej mapę zasadniczą w skali 1:1000, przedstawiającą granice pomiędzy działka [...], a pasem drogowym. Nadto dokonano oględzin pasa drogowego, w wyniku czego ustalono, że granica pasa drogowego przebiega w odległości 2,1 m od krawędzi jezdni, a ogrodzenie działki skarżących ([...]) jest zlokalizowane w podległości 3,4 m od krawędzi jezdni, tj. 1,3 m od granicy pasa drogowego. W trakcie oględzin stwierdzono ułożenie ośmiu płyt betonowych w pasie drogowym, w odległości odpowiednio: 0,6 m; 0,6 m; 0,6 m; 0,5 m; 0,5 m; 0,4m; 0.4 m; 0,4 m od krawędzi jezdni, a więc wszystkie umieszczone na działce [...], stanowiącej pas drogowy. Powierzchnia każdej z płyt betonowych – trylinek, umieszczonych w pasie drogowym wynosi: 0,35 m x 0,15 m = 0,0525 m2. W konsekwencji organ ustalił, że powierzchnia pasa drogowego zajętego przez częściowe zakopanie płyt betonowych wynosi 0,3675 m2. W dniu 5 grudnia 2011 r. do organu wpłynęło pismo skarżących informujące o usunięciu płyt betonowych z pobocza drogi, co zostało potwierdzone przez organ po przeprowadzeniu stosownej kontroli. W związku powyższym, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych organ wymierzył skarżącym karę pieniężną przyjmując, że płyty betonowe zostały umieszczone w poboczu drogi powiatowej w okresie od 27 czerwca 2011 r., do dnia kontroli stanu pasa drogowego tj. do dnia 5 grudnia 2011 r. Powierzchnię zajęcia, tj. 1 m2 przyjęto na podstawie art. 40 ust. 10 powołanej ustawy. Stawka opłat za zajęcie pasa drogowego została ustalona na podstawie uchwały nr [...] Rady Powiatu B z dnia [...] 2004 r., w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, dróg których zarządcą jest Zarząd Powiatu B na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami w kwocie 1,00 zł, za 1 m2, za każdy dzień zajęcia pasa drogowego dróg powiatowych, stąd kara pieniężna wynosi 1620 zł. W odwołaniu Ł. I. i A. I. zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i na tej podstawie wnieśli o jej uchylenie. Ponieśli także, że Zarząd Dróg Powiatowych w B nie przedstawił jednoznacznych dowodów uprawniających do zarządu częścią ich działek o nr [...] i [...], przez co wydal decyzję z naruszeniem ustawy o drogach publicznych, gdyż trylinki były umieszczone na działce [...], stanowiącej ich własność. Zdaniem skarżących mapa sytuacyjno -wysokościowa, którą dysponuje Zarząd Dróg Powiatowych nie stanowi dokumentu, na podstawie którego można oznaczyć w terenie granicę pasa drogowego i ich działki. Decyzją z dnia 10 lutego 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżona decyzję w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego i wymierzyło Ł. I. i A. I. karę pieniężną w wysokości 1560 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] B – O – J w miejscowości J bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie na poboczu drogi na odcinku przyległym do działki [...] siedmiu płyt betonowych – trylinek, w okresie od 27 czerwca do 30 listopada 2011 r. tj. 156 dni. W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżona decyzje organ I instancji. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 4 pkt 1, art. 12 w zw. z art. 40 ust. 4 i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 1pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołując treść art. 40 ust. 12 oraz art. 40 ust 4-6 ustawy o drogach publicznych wskazało, że decyzja organu I instancji była częściowo wadliwa. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że skarżący pismem z dnia 30 listopada 2011 r. poinformowali Zarząd Dróg Powiatowych, że płyty betonowe zostały usunięte. Pismo to wpłynęło do organu 5 grudnia 2011 r. i w tym samym dniu pracownicy Zarządu Dróg ustali, że faktycznie przedmiotowe płyty zostały usunięte z pasa ruchu drogowego. Tym samym organ odwoławczy uznał, że koniczne jest zmiana decyzji organu I instancji w zakresie wysokości wymierzenia kary pieniężnej, bowiem okres zajęcia pasa drogowego wynosi 156 dni, a tym samym wysokość kary pieniężnej wynosić będzie 1560 zł. Pozostałe ustalenia organu I instancji organ odwoławczy uznał za prawidłowe. Nadto stwierdził, że nie jest przez strony kwestionowane, że powierzchnia każdej z płyt betonowych wynosiła 0,0525 m 2. Pomnożenie tej wielkości przez liczbę płyt betonowych (7sztuk) dało powierzchnię zajęcia w wysokości 0,3675 m2. Nawet gdyby przyjąć że płyt betonowych było faktycznie 8, to powierzchnia zajęcia pasa drogowego powinna zostać wyliczona na 0,42 m2. Ta rozbieżność nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, gdyż zgodnie z art. 40 ust. 4 powołanej ustawy zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 należy traktować, tak jak zajęcie 1 m2. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił teren, na którym umiejscowione były płyty betonowe. W toku postępowania, w oparciu o kopię mapy zasadniczej, wydaną przez Starostę Powiatu w B, prowadzącego Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, ustalony został przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Z mapy tej wynika, że przebieg granicy między tymi działkami nie pokrywa się z linia ogrodzenia, a przebiega w odległości ok 1 m od ogrodzenia działki [...]. Płyty betonowe zlokalizowane były natomiast poza naniesioną na mapę linię graniczną. Według szkicu, który zamieszczony został na kopii mapy zasadniczej odległość płyt betonowych od krawędzi jezdni wynosiła od 0,4 do 0,6 m. W trakcie oględzin przeprowadzonych z udziałem stron ustalone zostały odległości poszczególnych płyt betonowych od krawędzi jezdni. W konsekwencji organ odwoławczy podkreślił, że skoro z kopii zasadniczej mapy wynika, że granica działki [...] nie jest tożsama z granicą pasa jezdni drogi powiatowej, a przebiega w odległości 1 m od ogrodzenia działki [...], to tym samym płyty betonowe zlokalizowane były nie na działce [...], ale w pasie drogowym drogi powiatowej stanowiącym działkę [...]. W skardze do skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie skarżący Ł. I. i A. I. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: - art. 20, art. 36, art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, przez błędne przyjęcie, że nastąpiło zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, utrzymaniem i ochroną dróg, bez zezwolenia właściwego zarządcy dogi, skutkującego przyjęciem, że obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, 2. naruszenie przepisów postępowania w postaci: - art. 6, art. 7, art. 12, art.. 77 §1 , art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przestawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organu administracji publicznej z pominięciem konieczności jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie tj., że: a) obiekty znajdują się w obrębie pasa drogowego, b) obiekty znajdowały się w dokładnie w tym samym miejscu, prze cały okres, w którym w ocenie organów doszło do zajęcia pasa drogowego, nieprzerwanie przez okres 162 (156) dni, c) niedokonanie pomiarów przedmiotowych obiektów, do czasu przeprowadzenia oględzin w dniu 30 listopada 2011 r. i nieudowodnienie, że obiekty te były tożsame z obiektami wykrytymi w dniu 27 czerwca 2011 r. oraz oparcie się na założeniu w tym względzie, - art. 12k.p.a., poprzez niczym nieuzasadnione przewlekanie postępowania, które przyczyniło się do utrudnienia wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że zgodnie z ustawa o drogach publicznych zarządcy drogi przysługują dwa środki prawne: orzeczenie w drodze decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenie kary pieniężnej, które wskazują na kolejność zastosowania. Zatem w pierwszej kolejności organ powinien orzec o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, a dopiero potem nakładać karę pieniężną w przypadku niezastosowania się do tej decyzji. Dodatkowo skarżący podnieśli, że przedmiotowe trylinki usytuowane były na ich działce [...], gdyż "zostały położone w miejscu, w którym jeszcze przed kilkoma laty istniało ogrodzenie ich działki nr [...], składające się z zabetonowanych słupków i rozpiętej między nimi siatki, co obrazuje znaleziona przez nich mapa z 24 czerwca 1999 r. Ponadto przedmiotowa droga powiatowa, na przestrzeni ostatnich lat została poszerzona, z gminnej uzyskała statut powiatowej , a dokonane pomiary przez organ I instancji obierające za punkt wyjściowy krawędź jezdni są niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, które miały bądź mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź też stanowią podstawę wznowienia postępowania. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Jednocześnie zgodnie z art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa analiza zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi jak też nie wykazała istnienia naruszeń prawa procesowego lub materialnego w skardze nie podniesionych, a wymagających uwzględnienia przez Sąd z urzędu. Przedmiotem zaskarżonej decyzji ostatecznej jest kara za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] B – O – J w miejscowości J bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie na poboczu drogi na odcinku przyległym do działki [...] siedmiu płyt betonowych – trylinek, w okresie od 27 czerwca do 30 listopada 2011 r. tj. 156 dni. Podkreślić należy na wstępie, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) w brzmieniu obowiązującym w dacie powyższej decyzji, pas drogowy to: wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest między innymi zasada, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi reprezentującego jej właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Natomiast w art. 40 ustawy o drogach publicznych ustawodawca kompleksowo uregulował zasady gospodarowania pasem drogowym i umieszczania w nim obiektów budowlanych, urządzeń, wykonywania robót związanych z potrzebami ruchu drogowego i utrzymaniem dróg, jak też obiektów budowlanych i urządzeń, w tym reklam oraz wykonywania robót niezwiązanych z tymi potrzebami - za zgodą udzieloną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi, a także za opłatą ustaloną przez zarządcę drogi. W tymże przepisie ustawodawca określił również skutki zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W myśl art. 40 ust. 12 w zw. art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca wymierza sprawcy samowoli karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 ustawy. Z przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika aby możliwa była jakakolwiek forma "legalizacji" tak zdefiniowanej samowoli w zajęciu pasa drogowego. Wysokość kary pieniężnej za zajęcie samowolne pasa drogowego jest zależna od tego jak długo (ile dni) sprawca samowoli stan bezprawny utrzymuje. Z powołanego powyżej przepisu wynika, że przesłankami wymierzenia kary administracyjnej na jego podstawie są zajęcie pasa drogowego oraz brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie lub zajęcie pasa niezgodnie z tym zezwoleniem. W rozpatrywanej sprawie istota sporu w zasadzie nie dotyczy kwestii wykładni wyżej przytoczonego przepisu, lecz jest konsekwencją negowania przez skarżących podstawy faktycznej jej odpowiedzialności. Skarżący zarówno w pismach w toku postępowania wyjaśniającego, w odwołaniu, a także w skardze konsekwentnie twierdzą, że przedmiotowe trylinki nie zostały umieszczone w psie drogowym, a na działce nr [...], stanowiącej ich własność, na poparcie czego przedkładają kopię mapy zasadniczej z dnia 24 czerwca 1999 r. W ocenie Sądu zarzuty te są chybione. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie daje podstaw do przyjęcia, że zebranie materiału dowodowego przez organy i wydanie decyzji nastąpiło w sposób naruszający art. 6, art. 7, art. 12 art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Podkreślić należy, że do akt sprawy została dołączona aktualna mapa zasadnicza w skali 1;1 000, wydana w dniu 31 sierpnia 2011 r. przez Starostę Powiatu w B, prowadzącego Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, na podstawie której ustalony został przebieg granicy między działką [...], stanowiącą własność skarżących, a działką [...] stanowiącą pas drogowy przedmiotowej drogi powiatowej. Z mapy tej wynika, granica pasa drogowego przebiega w odległości 2,1 m od krawędzi jezdni, natomiast ogrodzenie działki [...], zlokalizowane jest w odległości 3,4 m od krawędzi jezdni (tj. 1,3 m od granicy pasa drogowego). W trakcie oględzin dokonanych przez organ w dniu 30 listopada 2011 r. ujawniono, że płyty betonowe usytuowane są w odległości odpowiednio: 0,6 m; 0,6 m; 0,6 m; 0,5 m; 0,5 m; 0,4m; 0.4 m; 0,4 m od krawędzi jezdni, a więc wszystkie umieszczone na działce [...], stanowiącej pas drogowy. Powyższe ustalenia jednoznacznie przeczą twierdzeniom skarżących, jakoby ich działka nr [...] graniczyła bezpośrednio z krawędzią jezdni przedmiotowej drogi powiatowej, co wywodzą na podstawie nieaktualnej mapy zasadniczej z dnia 24 czerwca 1999 r. Z powyższych względów Sąd nie dopatrzył się zarzucanych skargą ani żadnych innych istotnych naruszeń przepisów postępowania, a w szczególności nie znalazł podstaw do podważenia dokonanych zaskarżoną decyzją ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, te bowiem stanowią logiczną konsekwencję bezbłędnej oceny dowodów. Przyjęta w zaskarżonej decyzji materialnoprawna ocena dokonanych ustaleń, prowadząca do wymierzenia stronie skarżącej kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jest prawidłowa i została w uzasadnieniach prawnych decyzji organów orzekających w sprawie należycie wyjaśniona. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi oraz nie dostrzegając z urzędu istotnych naruszeń prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.