III SA/Kr 464/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer spr. Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2006 r. , Nr : [...] z przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I . uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , II. orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane , III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 346 zł ( trzysta czterdzieści sześć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący P. K. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2006r. znak [...], którą to decyzją utrzymana została w mocy decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji z dnia [...] 2005r. nr [...] orzekająca i nakładająca karę pieniężną na P. K. w wysokości 8.640, 00 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. A w K. o łącznej pow. 26,1,m2 w okresie od 20 czerwca 2005r. do 29 lipca 2005r. Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami. W dniu 20 czerwca 2005r. sporządzony został protokół na okoliczność zajęcia pasa drogowego przy ul A w K. W protokole podano, że chodnik został zagrodzony blachą na długości 13,5 m i szerokości 1,6m. Do protokołu załączono zdjęcia. W dniu 23 czerwca 2005r. P. K. zwrócił się do organu I instancji o wydanie w trybie pilnym decyzji w sprawie zajęcia chodnika przy ul A. Podał, że prośba o wydanie decyzji w trybie pilnym wynika z konieczności usankcjonowania istniejącego zabezpieczenia postawionego w związku z zagrożeniem budowlanym wynikającym z załamania fragmentu więźby dachowej i odpadaniem fragmentów gzymsu. Pismem z 27 czerwca 2005r. [...] organ zwrócił się do wnioskodawcy o dostarczenie następujących dokumentów: projektu organizacji ruchu drogowego na czas budowy w rejonie przewidywanego zajęcia pasa, wypisu z krajowego rejestru sądowego lub zgłoszenia o działalności gospodarczej, a także złożenie wniosku na stosownym druku. Organ poinformował, że niedostarczenie powyższych dokumentów w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania i będzie traktowane jako odstąpienie od zamiaru wykonania prac w pasie drogowym. W odpowiedzi P. K. pismem z dnia 20 lipca 2005r. poinformował, że uzupełnia swój wniosek o projekt organizacji ruchu na czas budowy wraz z formularzem wniosku o wydanie zezwolenia, dołączono również mapę sytuacyjno-wysokościową. Przedłożony projekt organizacji ruchu nie zawiera informacji przez kogo został wykonany. Na piśmie jest adnotacja o rozmowie z P. K. Pismem z dnia 1 sierpnia 2005r. [...] organ zawiadomił P. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. A bez zezwolenia od dnia 20.06.-do 29.07.2005r. i poinformował o możliwości składania wyjaśnień. W odpowiedzi P. K. w piśmie z dnia 16 sierpnia 2005r. podał jeszcze raz okoliczności i przyczyny zajęcia pasa drogowego. Podał, że organ pismem z dnia 27 czerwca 2005r. zobowiązał go do uzupełnia wniosku o brakujące dokumenty i mapki, które w lipcu i sierpniu złożył. Wskazał, że w chwili obecnej w organie znajduje się kompletny wniosek z uzupełnionym projektem organizacji ruchu na czas zajęcia wykonanym przez uprawnioną osobę i oczekuje na jego rozpatrzenie. W dniu 13 września 2005r. organ wydał decyzje, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych , którą wymierzył karę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 8 640, zł. Od decyzji tej odwołanie złożył P. K. W odwołaniu przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy, a nadto podniósł co następuje: Z uwagi, że przedłożony przez niego w dniu 20 lipca 2005r. projekt organizacji ruchu nie spełniał wymogów formalnych, o czym poinformował go pracownik organu, został zamówiony projekt zastępczej organizacji ruchu w specjalistycznej firmie B - M. Z., który wraz z stosownym pismem złożył w dniu 17 sierpnia 2005r., z uwagi na nieobecność skarżącego, W. K. inny współwłaściciel nieruchomości. Jak podał W. K. projekt ten został zatwierdzony przez organ, stąd też skarżący uznał, że sprawa z punktu widzenia formalnego została zakończona. W takich okolicznościach ogromnym zaskoczeniem było wydanie decyzji o nałożeniu kary. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 kwietnia 2006r. utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na podstawę prawną wydania decyzji tj art.40 ust.12 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, a także na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2004r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego...Konstrukcja powyższych przepisów wyłącza możliwość stosowania uznania administracyjnego, w przypadku zaistnienia okoliczności o których mowa w powołanych przepisach, czyli w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia organ zobowiązany jest do podjęcia działań i wymierzenia kary, a kwestia winy, czy też jej brak po stronie zajmującej pas drogowy nie ma prawnego znaczenia. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt zajęcia pasa drogowego, nie kwestionuje go również odwołujący. Skargę na powyższą decyzję złożył P. K. W uzasadnieniu skargi podniósł argumenty podnoszone już w odwołaniu ode decyzji . a nadto dodatkowo wskazał, że adres firmy specjalistycznej do wykonania projektu organizacji ruchu wskazał W. K. pracownik organu. Firma "B" M. Z., która sporządziła projekt organizacji ruchu dostarczyła ten projekt do organu, gdzie został natychmiast zatwierdzony. Nadto w piśmie organu do firmy B [...]), jak podaje skarżący napisano, że ZDiK zatwierdza tymczasową organizację ruchu, .. .termin rozpoczęcia prac do 1 roku od daty zatwierdzenia. Tym samym jak podaje skarżący uważał, że spełnił wszystkie wymagane warunki, lecz nie otrzymał decyzji pozytywnej, ani negatywnej, natomiast organ wydał decyzje o nałożeniu kary. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji, nie odnosząc się do okoliczności podnoszonych w skardze dotyczących sporządzenia projektu tymczasowej organizacji ruchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej /art.1 p 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269/. W sprawowaniu tej kontroli pod względem zgodności z prawem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną /art.134 p 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie organy skupiły swoją uwagę na wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego i wskazaniu, że stan faktyczny sprawy spełniał przesłanki o jakich mowa w art.40 ust.12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z zm.) Tym czasem jak wynika z akt sprawy wcześniej, bo w dniu 23 czerwca 2005r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Postępowanie to toczyło się przed organem I instancji i w ramach tego postępowania dostarczane były przez stronę dokumenty niezbędne do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W aktach administracyjnych brak jest dokumentów dotyczących złożenia projektu tymczasowej organizacji ruchu sporządzonej przez specjalistyczną firmę "B" M. Z., o czym pisze skarżący w piśmie z dnia 16 sierpnia 2005r. adresowanym do organu I instancji, a więc jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] 2005r. jak również w odwołaniu od decyzji i w skardze. W skardze skarżący powołuje się, że "w piśmie ZDiK do firmy B ([...]) można przeczytać ...ZDiK ...zatwierdza tymczasową organizację ruchu...termin rozpoczęcia prac do 1 roku od daty zatwierdzenia " Tym czasem żaden z organów nie odnosi się do tej kwestii, a z akt administracyjnych nie wynika, czy i jak zakończyło się postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczęte z wniosku skarżącego. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, organ I instancji w piśmie z dnia 15 lutego 2010r. podaje, że do wniosku P. K. złożonego w dniu 23.VI 2005r. nie zostały dołączone wymagane dokumenty, o uzupełnienie których został wezwany pismem z 27 czerwca 2005r. i decyzja zezwalająca na tymczasowe zajęcie pasa drogowego nie została wydana. Powyższe okoliczności stanu faktycznego wskazują, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wszczęte z wniosku skarżącego nie zostało przez organ zakończone wydaniem decyzji merytorycznej (zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, albo odmawiającej wydania zezwolenia ), nie została również wydana decyzja o charakterze proceduralnym kończąca postępowanie w sprawie. Natomiast skarżący na rozprawie w dniu 18 maja 2010r. podał, że zajęcie chodnika w związku z prowadzonymi pracami trwało około roku. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wszczęcie z urzędu przez organ postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego ulicy A bez zezwolenia, w trakcie trwającego wcześniej wszczętego postępowania z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia , było przedwczesne. Organ powinien najpierw zakończyć wszczęte wcześniej postępowanie z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia i w zależności od wyniku zakończenia tego postępowania mógłby ewentualnie wszcząć postępowanie z urzędu w sprawie zajęcia pasa drogowego. Pozostawienie wszczętego wcześniej postępowania na wniosek skarżącego bez rozpoznania, a więc nie zakończenie w formalny sposób toczącego się już postępowania jest nie do zaakceptowania, gdyż w istocie prowadziłoby to do wniosku, że organ bez zakończenia jednego postępowania w sprawie wydania zezwolenia wszczyna z urzędu postępowanie o zajęcie tegoż pasa drogowego. Zarówno decyzja organu I instancji jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego koncentruje się na samym fakcie zajęcia przez skarżącego pasa drogowego i sposobie obliczenia wysokości kary pieniężnej, a więc na tych elementach, przesłankach, które są istotne w postępowaniu o nałożenie kary. Taki sposób postępowania organów byłby zasadny gdyby toczyło się wyłącznie wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary, tak jak to w praktyce ma miejsce w większości przypadków. Jednak w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny i prawny jest odmienny z uwagi na wcześniej wszczęte i nie zakończone postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, oba te postępowania dotyczą, ale tylko w pewnym zakresie tego samego okresu czasu. Nadto wszczęte, a nie zakończone postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa swym zakresem czasowym mogło obejmować również dalszy okres czasu, niż czas zajęcia pasa drogowego ustalony w decyzji o zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzeniu kary. Stąd też formalne zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia za zajęcie pasa drogowego ma istotne znaczenie dla sytuacji prawnej skarżącego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można wszczynać postępowania o zajęcie pasa drogowego w sytuacji gdy w tym czasie toczy się postępowanie z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia, które to postępowanie, jak wynika z akt sprawy nie zostało formalnie zakończone ( podobnie w wyroku NSA z dnia 7 maja 2008r. sygn. akt II GSK 128/08 ). Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego i wymierzenia kary, bez uprzedniego zakończenia wcześniej wszczętego postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego było przedwczesne i stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności naruszone zostały przepisy art.7, art. 70, art 35, art.36, art.104 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 ustawy powołanej wyżej.