III SA/Kr 468/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Elżbieta Kremer AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2004 r. Nr WSE.NZ-437/190/2004 w przedmiocie dopuszczenia do użytkowania Przychodni Lekarza Rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza nieważność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2003 r., znak [...] Uzasadnienie. W dniu [...] 2003r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję nr [...]. w której postanowił dokonać odbioru technicznego obiektu Przychodnia Lekarza Rodzinnego w miejscowości [...] wskazując jako warunki: - w przypadku przeznaczenia drugiej kondygnacji budynku na inne cele niż służba zdrowia należy wydzielić osobne wejście -dopuszczenie obiektu do użytkowania pod względem wymogów higieniczno-sanitarnych będzie możliwe po wykonaniu zastrzeżeń zawartych w protokole – sprawozdaniu z sanitarnej kontroli w trakcie budowy – z dnia [...].2003r. Jako podstawę prawną wskazano ustawę z 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 56 ustawy z 1994r. Prawo budowlane i art. 3 ust. 3 i art. 104 kpa, w uzasadnieniu zaś stwierdzono, że na wniosek inwestora przeprowadzono kontrolę sanitarną w dniu [...].2003r. w wyniku której stwierdzono, że obiekt będzie spełniał wymogi higieniczno-zdrowotne po wykonaniu zastrzeżeń zawartych w protokole oraz że w wyniku przeprowadzonej kontroli dokonano odbioru obiektu wyłącznie pod względem technicznym. Adresatem decyzji był inwestor określony w w/w decyzji jako Urząd Gminy [...] Od decyzji tej odwołanie złożyła I. K. W odwołaniu podniosła, że na parterze przedmiotowego budynku znajdowała się przychodnia, a na piętrze mieszkanie służbowe lekarza i nigdy nie było wydzielone wejście do części mieszkalnej, nałożenie zaś takiego obowiązku po przeprowadzeniu remontu nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Pismami z dnia [...] 2003r., a następnie z dnia [...].2004r. organ II instancji poinformował odwołującą się, że nie jest stroną postępowania albowiem nie zawarła nowej umowy najmu lokalu w przedmiotowym budynku i nie przysługuje jej możliwość odwołania od decyzji w przedmiocie dopuszczenia do użytkowania pod względem wymogów sanitarno-higienicznych. Następnie zaś organ II instancji decyzją z dnia [...].2004r. nr [...] rozpoznał odwołanie I. K. i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną powołano art. 12 ust. 2 i art. 28 ust. 2 ustawy z 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 §1 ust.1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, jak również przepisy Rozporządzenia MI z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Rozporządzenie MZiOS z dnia 21.09.1992r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia Zakładu Opieki Zdrowotnej. W uzasadnieniu zaś wskazano, że z akt wynika, iż brak wydzielonego wejścia był zawsze kwestionowany, wydane wcześniej postanowienia wskazywały ten wymóg, którego realizacja mogła być wykonana w czasie remontu. Na decyzję tę skargę do sądu wniosła I. K. wnosząc o jej uchylenie w całości. Wyjaśniła, że mieszkanie funkcyjne w przedmiotowym budynku otrzymała na podstawie decyzji z dnia [...].1986r. Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] i jako najemca lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku miała i ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu o dopuszczenie do użytkowania ośrodka zdrowia i lokalu mieszkalnego Pozbawienie jej możliwości wglądu w dokumenty i udziału w postępowaniu powinno skutkować jego wznowieniem. Podkreśliła też, że dokumentacja inwestycji – remontu przewidywał oddanie do użytku po remoncie również lokalu mieszkalnego i była pozytywnie zaopiniowana przez rzeczoznawcę Sanepidu, co wynika pośrednio z postanowienia PIS w [...] z dnia [...].2001r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. W toku postępowania skarżąca przedstawiła dodatkowe dowody dotyczące jej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Ocenę prawidłowości przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego i wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych należy rozpocząć od konstatacji na temat przedmiotu niniejszego postępowania. Związane ono było z procedurą pozwolenia na użytkowanie obiektu i toczyło się na podstawie regulacji prawnej zawartej w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2000r., nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami). Z art. 56 tej ustawy, który to zresztą przepis powołany został przez organ I instancji jako podstawa prawna decyzji przewidziano zasadę, że inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest zobowiązany zawiadomić m.in. organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Ustawodawca wyraźnie też przewidział, że "organy zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym". Z przepisu zaś art. 59 cytowanej ustawy wynika, że decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaje "właściwy organ" co w związku z art. 83 ustawy oznacza właściwy organ nadzoru budowlanego, z art. zaś 57 ust. 3 wynika, że inwestor do wniosku o wydanie takiej decyzji dołącza m.in. "oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56", a więc m.in. Inspektora Sanitarnego. Należy też wspomnieć o treści art. 59 ust. 7 przedmiotowej ustawy z którego wynika, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Mając na uwadze wskazaną powyżej regulację prawną obowiązującą już we wskazanej powyżej treści w dacie wydawania decyzji należy stwierdzić, że decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 §1 pkt 2 kpa. Dokonywana bowiem przez organy inspekcji sanitarnej w niniejszym postępowaniu ocena zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym jest działaniem w ramach tzw. współdziałania organów, jako postępowanie wpadkowe w ramach głównego postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nie ma zatem bytu samodzielnego, nie ma więc podstaw prawnych do władczego jednostronnego ustalenia w drodze decyzji administracyjnej praw i obowiązków inwestora. Ustawodawca nie przesądza wprawdzie wyraźnie formy, w jakiej ma nastąpić owo "zajęcie stanowiska" przez organ inspekcji sanitarnej, posługując się w art. 57 ust. 3 zdawkowym określeniem "oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag", nie można jednak dopuścić w takim przypadku formy decyzji administracyjnej. Nie ma bowiem podstaw prawnych do wydania w tej sprawie przez organy inspekcji sanitarnej decyzji administracyjnej, możliwym natomiast wydaje się, że z uwagi na swój charakter wpadkowy działanie organów inspekcji sanitarnej, którym przepisy ustawy prawo budowlane przyznały w procesie uzyskiwania decyzji pozwolenia na użytkowanie kompetencję do określonych działań, odbywać się powinno w formie postanowienia w oparciu o art. 106 kpa. Mając to na uwadze należy ocenić, że decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej. Dodatkowo należy stwierdzić, że uwzględniając treść cytowanej powyżej regulacji zawartej w art. 56 ustawy Prawo budowlane, decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo. Z przepisu tego wynika bowiem wyraźnie zakres kompetencji organu inspekcji sanitarnej: może on zająć stanowisko "w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym". Niedopuszczalnym zatem jest nałożenie a tym etapie procesu inwestycyjnego nowych obowiązków, które nie były przewidziane w projekcie budowlanym, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie obowiązków dotyczących osobnego wejścia do lokalu mieszkalnego. Ze zgromadzonych bowiem pism w aktach sprawy wynika, że obowiązku tego projekt nie przewidywał, co zresztą potwierdza sam organ. Uwzględniając powyższe argumenty należy ocenić, że decyzja organu I instancji jest dotknięta wadami nieważności w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa. Stosownie zatem do treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi to podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W odniesieniu natomiast do decyzji organu II instancji należy stwierdzić, że z obowiązującego już w dacie orzekania cytowanego powyżej art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wynika, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Skoro I. K. nie będąc inwestorem nie może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, należy uznać, że nie mogła być również stroną postępowania wpadkowego w sprawie o wydanie decyzji pozwolenie na użytkowanie, w więc niniejszego postępowania w sprawie stanowiska organu inspekcji sanitarnej w sprawie zgodności obiektu z projektem budowlanym. Nie była zatem podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, a zatem decyzja organu II instancji została zainicjowana przez podmiot nie mający stosownej do tego legitymacji. Ocenić więc należy, że decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co stanowi podstawę do jej uchylenia. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.