III SA/Kr 469/13

Kraków, dnia 23 lipca 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Jakubiec po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2013r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii wykazu zmian gruntowych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych (sto złotych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 19 lutego 2013 r. znak [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S z dnia [...] 2012 r. znak [...] o odmowie przesłania skarżącej kopii wykazu zmian gruntowych dz. nr [...] położonej w S. Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Skarżąca zwróciła się pismem z dnia 10.10.2012r. do Burmistrza Miasta i Gminy S o przesłanie jej równoważnika zmian gruntowych dla działki [...] przy ul. P w S. Burmistrz odpowiedział jej najpierw pismem z dnia 18.10.2012r., że jest na etapie przygotowywania i uzupełniania dokumentacji geodezyjno – prawnej ulicy P położonej w S, w tym również wykazu zmian gruntowych dz. nr [...] (droga). Po skompletowaniu tej dokumentacji zamierza przekazać ją Staroście celem złożenia wniosku do Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg Wieczystych o założenie księgi wieczystej z wpisem własności Skarbu Państwa. Organ zasygnalizował przy tym, że skarżąca nie jest właścicielką ww nieruchomości, a dokumenty związane z tą działką mogą być wydane jedynie właścicielom lub osobom, które udokumentują swój interes prawny. Skarżąca w odpowiedzi na to pismo ponowiła wniosek o wydanie jej kserokopii równoważnika zmian gruntowych działki [...] w S, podnosząc, że jej nieruchomość graniczy z ww działką, stąd ma prawo do informacji o stanie działki [...]. Burmistrz Miasta i Gminy S wydał w dniu [...] 2012 r. postanowienie znak [...] na podstawie przepisu art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267) o odmowie przesłania skarżącej kopii ww wykazu zmian gruntowych. Organ wyjaśnił, że wykaz zmian gruntowych położonej w S dz. nr [...] został opracowany celem złożenia przez Starostwo Powiatowe wniosku do Sądu Rejonowego Zamiejscowego Wydziału Ksiąg Wieczystych o założenie księgi wieczystej dla w/w działki. Wykaz ten zawiera nieruchomości będące przedmiotem własności osób prywatnych przejętych na Skarb Państwa decyzją Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami z dnia 18.12.1980 r. znak [...]. Następnie organ przedstawił przepisy prawne dotyczące udostępnienia akt sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wskazał, że według art. 73 § 1 Kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, niemniej stosownie do przepisu art. 73 § 2 może żądać wydania kopii akt sprawy, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. W ocenie organu podany w piśmie skarżącej powód żądania w/w dokumentu nie uzasadnia jego wydania tym bardziej, że wykaz zmian gruntowych dz. Nr [...] został sporządzony do regulacji własności nieruchomości, której skarżąca nie jest właścicielką, jak również nie była właścicielką żadnej z dawnych nieruchomości wchodzących w skład w/w działki przejętych na rzecz Skarbu Państwa decyzją znak j.w. Zatem według organu w postępowaniu regulacyjnym, którego dotyczy wnioskowany dokument nie posiada ona przymiotu strony. Jakkolwiek, wskazał dalej organ, zgodnie z przepisem art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny, to jednak jak organ zaznaczył, szczególną cechą interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego. Interes prawny ma tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego i istnieje w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego, co nie zachodzi według organu w przypadku skarżącej. W zażaleniu złożonym na ww postanowienie L. R. zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 73 w zw. z art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, że nie jest stroną postępowania i nie przysługuje jej prawo wglądu do akt i żądanie wydania kopii akt sprawy. Wniosła z tego względu o uchylenie postanowienia. Wskazując na interes prawny podała okoliczność, że graniczy z działką [...] i wszelkie działania dotyczące tej działki dotyczą jej bezpośrednio. Wyjaśniła, że działka ta utworzona została z przejętej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] wyodrębnionej w wyniku podziału działki nr [...]. Jednocześnie w wyniku podziału działki nr [...] powstała również działka nr [...] stanowiąca obecnie przedmiot własności jej i jej męża. Wyjaśniła także, że miedzy nią a J. J. istnieje spór przed sądem powszechnym co do obciążających jej działkę służebności. Według skarżącej w żadnym dokumencie służebność nie została uwidoczniona a w celu dowiedzenia tego faktu skarżąca zawnioskowała o przedmiotowy dokument. Stąd również ma wynikać jej interes prawny w żądaniu kserokopii wykazu zmian gruntowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, nie podzielając argumentów skarżącej. W szczególności zwróciło uwagę, że uprawienie z przepisu art. 73 Kpa przysługuje stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony. W tym sensie kodeks realizuje zasadę względnej jawności akt postępowania. Jak wyjaśnił, skoro prawo dostępu do akt służy wyłącznie stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony, to brak jest wystarczających podstaw do uznania, że każdy obywatel może żądać od organu gminy udostępnienia będących w jego posiadaniu akt sprawy rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Odnosząc te rozważania do sprawy, organ wskazał, że wykaz zmian gruntowych działki nr [...] położonej w S został sporządzony do regulacji własności nieruchomości, której skarżąca nie jest właścicielką jak również nie była właścicielką żadnej z dawnych nieruchomości wchodzących w skład ww działki, przejętych na rzecz Skarbu Państwa decyzją Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami z dnia 18.12.1980 r. W tym świetle zdaniem organu odwoławczego uzasadniona jest odmowa wydania w trybie przepisu art. 73 § 2 Kpa kserokopii wykazu zmian gruntowych działki nr [...] położonej w S. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi L. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisu art. 73 § 1 i § 2 w zw. z art. 28 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a to przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania i nie przysługuje jej prawo wglądu do akt sprawy i żądanie wydania kserokopii akt sprawy, naruszenie art. 6 i 7 kpa poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy w oparciu o podstawę prawną wskazaną przez skarżącą i tym samym nierozpoznanie sprawy co do istoty przy uwzględnieniu obowiązującego prawa mającego zastosowanie w sprawie, naruszenie art. 24 ust. 3 i 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez odmowę wydania wykazu zmian gruntowych, a także zarzuciła naruszenie przepisu art. 8 Kpa poprzez wydanie postanowienia podważającego zaufanie do organów administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi, wyjaśniając na czym polega jej interes prawny, wskazała, że sporny jest przebieg granicy między działkami [...] a [...], czego wyrazem jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26.08.2011r. nakładająca na skarżącą i jej męża obowiązek rozbiórki ogrodzenia. Skarżąca mając wolę określenia prawidłowego przebiegu granicy potrzebuje danych z wykazu zmian gruntowych działki [...]. Interes prawny skarżąca upatruje również w okoliczności, że jest następcą prawnym Z. M. będącej jedną z właścicieli działki [...] (która złożyła się następnie na działkę [...]). Na wypadek nieuwzględnienia powyższej argumentacji skarżąca wskazała, że uprawnienie do dostępu do żądanego dokumentu przysługuje jej na podstawie przepisu art. 24 ust. 4 Prawo geodezyjne i kartograficznego w, zgodnie z którym "każdy może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym". Wykaz zmian gruntowych, jak podkreśliła, jako dokument zawierający informacje dotyczące gruntu, w szczególności sposobu powstania tej działki, jej granic i powierzchni, należy do operatu ewidencyjnego. Na koniec skarżąca zauważyła, że organ winien rozpoznać wniosek o udostępnienie akt w oparciu o zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej i bez względu na wskazaną przez wnioskującego podstawę prawną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji (postanowienia) może nastąpić tylko wtedy gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. Nr 270). Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli zaskarżonego postanowienia, należy stwierdzić, że skarga L. R. zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na to, że w odpowiedzi na zawarty w skardze wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zażądało przeprowadzenia rozprawy, Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 107 k.p.a., wobec braku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz właściwego uzasadnienia postanowienia. Naruszenie wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego nastąpiło przy tym w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Odnosząc się istoty sprawy wskazać trzeba, iż z treści art. 73 § 1 k.p.a. wyraźnie wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w § 1 i 2 to jest prawo wglądu w akta, sporządzania z nich odpisów, kopii, notatek, prawo żądania uwierzytelnienia odpisów, kopii akt sprawy, wydania uwierzytelnionych odpisów tego artykułu przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony. Dlatego też organ rozpatrując wniosek, jak w niniejszej sprawie, o wydanie kopii dokumentów musi w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony. Orzekające w sprawie organy, Burmistrz Miasta i Gminy S oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekając w drugiej instancji ograniczyły się do wskazania, że skarżąca jako nielegitymująca się tytułem własności działki nr [...] położonej w S nie ma prawa żądać kopii wykazu zmian gruntowych tej działki. Odnośnikiem do tej argumentacji miała być okoliczność, że wykaz zmian gruntowych został sporządzony na potrzeby regulacji ww działki, w tym założenia księgi wieczystej dla w/w działki i wpisania Skarbu Państwa jako jedynego założyciela. Podkreślenia wymaga jednak, że przepis art. 73 § 2 Kpa wiąże ściśle możliwość żądania kopii akt sprawy z "uzasadnionym ważnym interesem strony". Na posiadanie interesu prawnego w domaganiu się kopii wykazu zmian gruntowych wskazywała skarżąca, po raz pierwszy w piśmie kierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy S z dnia 12.11.2012 r. a także w zażaleniu od postanowienia pierwszej instancji. Mianowicie, powoływała się na okoliczność istnienia w jej ocenie sporu granicznego, sporu o służebności a także powoływała się na następstwo prawne po właścicielu działki, która weszła w skład działki [...]. Ocena tak pojmowanego interesu prawnego należy do organu rozpoznającego wniosek o wydanie kopii z akt sprawy. Ograniczenie się przez orzekające w sprawie organy do stwierdzenia, że skarżąca jako nie – właściciel tej działki nie może domagać się dostępu do akt, rozumianego jako możliwość wydania jej kopii w sposób nieuprawniony nie czyni zadość wymaganemu przepisem art. 73 § 2 Kpa zakresu rozpoznania sprawy. Istotnym przy tym jest, że organ nie wyjaśnił i nie wskazał podstawy prawnej postępowania, w którym sporządzony został przedmiotowy wykaz zmian gruntowych. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji rozpozna wniosek L. R. w oparciu o art. 73 § 2 Kpa, szczególnie mając na uwadze wymóg ustalenia czy wnioskodawczyni pozostaje stroną postępowania, w którym dany dokument został sporządzony, przy czym postępowanie to musi zostać zidentyfikowane a po drugie organ winien ocenić czy wskazane przez wnioskodawczynię podstawy żądania wniosku można wiązać z jej uzasadnionym ważnym interesem. Organ powinien przy tym rozpatrzyć konieczność zastosowania przepisu art. 64 § 2 Kpa. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.