III SA/Kr 47/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant starszy referent Monika Kostecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 listopada 2022 r., nr SKO.Dr/4122/338/2021 w przedmiocie zajęcia pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi M. S. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 listopada 2022 r. (nr SKO.Dr/4122/338/2021) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Zabierzów z 26 października 2021 r. (znak [...]) w przedmiocie zajęcia pasa drogowego i ustalenia opłat. W stanie faktycznym sprawy skarżący pismem z 14 października 2021 r. złożył do Wójta Gminy Zabierzów wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej od 28 października 2021 r. na czas nieokreślony. Wskazał, że wniosek dotyczy przyłącza kanalizacji sanitarnej o wymiarach 0,5 m na 0,16 m w drodze nr [...] na działce nr [...] obr. [...] K. Do wniosku załączył mapę do celów projektowych z zaznaczonym umieszczeniem przyłącza. Organ I instancji decyzją z 26 października 2021 r. nr [...] (znak [...]) w punkcie 1. zezwolił skarżącemu na wnioskowane zajęcie pasa drogowego, w punkcie 2. ustalił do pobrania od właściciela urządzenia, tj. skarżącego, proporcjonalną opłatę roczną za okres od 28 października do 31 grudnia 2021 r., tj. 65 dni w wysokości 17,81 zł, zaś w punkcie 3. zobowiązał skarżącego do uiszczania opłaty z góry za każdy następny rok zajęcia pasa drogowego, w wysokości 100 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w zakresie wydanego zezwolenia, ze względu na uwzględnienie w całości wniosku skarżącego, odstępuje się od uzasadnienia. Natomiast w zakresie opłaty, odwołał się do art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz uchwały Rady Gminy Zabierzów nr XLVIII/418/14 z dnia 25 lipca 2014 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia 1 m2 pasa drogowego dróg gminnych na obszarze Gminy Zabierzów (dalej: uchwała). Zaznaczył, że powierzchnia urządzenia mniejsza niż 1 m2 traktowana jest jako 1 m2, a stawka roczna to 100 zł/m2. W złożonym odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że kwestionuje powyższą decyzję i wnosi o uchylenie punktu 2, dotyczącego ustalenia opłaty. Wniósł o odstąpienie od pobierania przez gminę opłaty. Skarżący odwołał się do uchwały Sądu Najwyższego z 13 września 2007 r. (sygn. III ZCP 79/07) i wskazał, że odcinek przewodu kanalizacyjnego leżący poza granicami jego nieruchomości nie stanowi przyłącza w rozumieniu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wobec powyższego skarżący nie powinien ponosić ani kosztów budowy, ani utrzymania tego fragmentu, w szczególności tej części, która znajduje się w gminnej drodze publicznej. Decyzją z 3 listopada 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. SKO wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1693, dalej: u.d.p.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Organ wskazał, że stan faktyczny nie jest sporny, natomiast przedmiotem sporu pozostaje, czy zajęcie pasa drogi publicznej na wykonanie przyłącza kanalizacyjnego do budynku winno podlegać opłacie za zajęcie pasa drogowego. W ocenie SKO pas drogowy nie może być oddany przedsiębiorcy przesyłowemu do korzystania przez ustanowienie służebności przesyłu. Pas drogowy, mimo umieszczenia w nim sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, nadal pozostaje w gestii właściwego zarządcy drogi, a nie dysponenta mediów. Do liniowych urządzeń obcych należy niewątpliwie zaliczyć urządzenia infrastruktury technicznej o przebiegu liniowym. Umieszczenie w pasie drogowym urządzeń kanalizacyjnych jest zajęciem pasa drogowego w celach niezwiązanych z droga i potrzebami ruchu drogowego. Sieć kanalizacyjna oraz przyłącza wykonane w celu podłączenia poszczególnych nieruchomości do tej sieci, stanowią liniowe urządzenia obce, w związku z tym uzasadnione będzie naliczenie i pobranie opłaty. Odnosząc się do samych podstaw naliczenia opłaty, SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. SKO przytoczyło treść uchwały, w tym § 1, zgodnie z którym: Ustala się dla dróg gminnych położonych na terenie Gminy Zabierzów, których zarządcą jest Wójt Gminy, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w celu: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym w celach niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, z wyjątkiem sieci wodno-kanalizacyjnych, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, z wyjątkiem sieci wodno-kanalizacyjnych, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) prowadzenia robót w pasie drogowym w celach niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, z wyjątkiem obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. 5) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, z wyjątkiem obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, 6) zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-5. Dalej SKO wskazało, że według § 3 ust. 1 uchwały, za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 1 pkt 2, ustala się następujące stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej, zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia (opłata roczna): 1) za zajęcie wyłącznie pobocza drogi - 100,00 zł, 2) za zajęcie pasa drogowego na obiektach mostowych - 200,00 zł, 3) w pozostałych wypadkach - 120,00 zł. SKO dodało, że za niepełny rok kalendarzowy, wysokość stawek rocznych opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił, że SKO całkowicie pominęło przywołane w odwołaniu uchwałę Sądu Najwyższego 13 września 2007 (sygn. akt III CZP 79/07) i pominęło kluczowy dla sprawy argument. Skarżący podtrzymał argumentację przedstawioną w odwołaniu. Dodał, że część instalacji kanalizacji sanitarnej znajdującej się w drodze publicznej nie jest przyłączem zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zatem skarżący nie powinien być obciążany żadnymi kosztami związanymi z zajęciem pasa drogowego i nie powinienem ponosić kosztów wykonania tej części kanalizacji sanitarnej. Podkreślił, że w odwołaniu w żaden sposób nie wnosił o ograniczenie prawa zarządcy drogi, wskazał natomiast, że nie jest właścicielem odcinka kanalizacji sanitarnej znajdującej się w drodze publicznej (jest nim P. w Zabierzowie), a zatem to nie skarżący powinienem być obciążony opłatą za użytkowanie pasa drogowego. Zaznaczył, że w tej części decyzji wnosił o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasową argumentację i wskazało, że w odpowiedzi na skargę nie można dokonywać ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej instancji, w tym poprzez merytoryczną ocenę zarzutów odnoszących się do zastosowanej wykładni oraz do stanu faktycznego sprawy, bowiem te przedstawione zostały w kwestionowanej decyzji. W piśmie z 31 stycznia 2023 r. skarżący podał, że rura kanalizacyjna, do której został wykonany przyłącz, biegnie w drodze gminnej wzdłuż granicy z jego działką. Na rurze tej założono trójnik i poprowadzono rurę w głąb jego działki. A zatem nie tylko rura, która znajduje się w drodze nie jest własnością skarżącego, to dodatkowo jedynym elementem dodanym jest trójnik, który w żaden sposób nie zmienił powierzchni zajętej na i pod jezdnią. Cała reszta przyłącza znajduje się już na jego działce. Dodał, że bezpłatnie oddał część działki pod budowę chodnika i zgodnie z prawem gmina nie jest zobowiązania do płacenia mu za zajętą działkę, a podatek od nieruchomości również tego faktu nie uwzględnia. Do pisma załączył mapę inwentaryzacji powykonawczej przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej Na rozprawie 13 grudnia 2023 r. skarżący podał, że zaskarżył decyzję, ponieważ jest kuriozalna i niezgodna z dotychczasową praktyką. W istocie gmina pobiera roczny abonament za zajęcie 0,08 m2 powierzchni przez urządzenie, które nawet nie jest widoczne, poza tym skarżący nie jest właścicielem tej części infrastruktury, ponieważ to gmina jest właścicielem części sieci kanalizacyjnych do pierwszej studzienki, która w przypadku skarżącego znajduje się na jego działce. Powołane w zaskarżonej decyzji przepisy dotyczą operatorów sieci urządzeń liniowych, a skarżący nie jest operatorem, tylko odbiorcą usług. Podkreślił, że został obciążony abonamentem, a gmina za jego zgodą bezpłatnie wybudowała na jego działce chodnik. Na pytanie Sądu skarżący wyjaśnił, że dotychczas nie zawarł umowy z przedsiębiorstwem komunalnym dotyczącym wybudowanego odcinka sieci. Przyczyną niezawarcia umowy jest fakt złożenia odwołania, a później skargi do WSA. Skarżący dodał, że nikt w gminie i przedsiębiorstwie nie poinformował go o takiej możliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga była zasadna i skutkowała uchyleniem decyzji organu odwoławczego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na naruszenie przez organ II instancji przepisów prawa materialnego. Organ odwołał się do art. 40 ust. 2 pkt 2) u.d.p. powołując się na fakt, że zgodnie z tym przepisem zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczy umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych. Tymczasem powołane przez organ brzmienie przepisu zostało wprowadzone przez art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1768). Zgodnie zaś z przepisem intertemporalnym (art. 28 ust. 1 powołanej ustawy), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Niniejsza sprawa została wszczęta wnioskiem skarżącego złożonym 14 października 2021 r. i nie była zakończona przed 21 września 2022 r., skoro decyzja organu II instancji zapadła 3 listopada 2022 r. Z powyższego wynika, że organ II instancji błędnie nie zastosował przepisów u.d.p. w brzmieniu dotychczasowym. W brzmieniu sprzed nowelizacji przepis, w oparciu o który organ analizował obowiązek ponoszenia opłaty, stanowił, że zezwolenie dotyczy "umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego". Wyprowadzenie przez organ II instancji konstatacji w oparciu o pojęcie "liniowych urządzeń obcych" nie przystaje do stanu prawnego, w oparciu o który powinna być rozpoznawana przedmiotowa sprawa. Tym samym doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: P.p.s.a.). Dalej Sąd dostrzegł, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 K.p.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowe uzasadnienie zawierać powinno również dokonaną przez organ wykładnię zastosowanych przepisów. Tymczasem w niniejszej sprawie w zakresie przepisów uchwały, organ II instancji ograniczył się jedynie do zacytowania § 1 pkt 1-6 uchwały, bez wyjaśnienia, który ze znajdujących się tam punktów miał zastosowanie w sprawie. Organ nie wyjaśnił dlaczego przyjął dalej, że w zakresie stawki opłaty należy zastosować § 3 ust. 1 uchwały, odnoszący się do § 1 pkt 2 uchwały. Jest to o tyle istotne, że § 1 pkt 2 uchwały in fine zawiera zastrzeżenie, że nie dotyczy on "sieci wodno-kanalizacyjnych". Tymczasem do sieci kanalizacyjnej organ odwoływał się w treści uzasadnienia (s. 4), a mimo tego zastosował przepis uchwały, który tych sieci nie dotyczy. Sieci wodno-kanalizacyjnych dotyczy natomiast niepowołany przez organ § 5 uchwały. Według § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały, ustala się dla dróg gminnych położonych na terenie Gminy Zabierzów, których zarządcą jest Wójt Gminy, wysokość stawek opłat w celu: umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, związanego z budową, przebudową, remontem i utrzymanie[m] sieci wodno-kanalizacyjnej za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia (opłata roczna): a) za zajęcie wyłącznie pobocza drogi - 5,00 zł; b) za zajęcie pasa drogowego na obiektach mostowych - 50,00 zł; c) w pozostałych wypadkach - 6,00 zł. Należy zwrócić uwagę, że pojęcie "umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej związanego z (podkr. Sądu) budową, przebudową, remontem i utrzymanie[m] sieci wodno-kanalizacyjnej" jest pojęciem szerokim i w ocenie Sądu realia niniejszej sprawy wymagały szczególnego umotywowania przez organ wyboru przepisu ustalającego wysokość opłaty. Organ nie wyjaśnił czy wnioskowane przez skarżącego przyłącze należy zakwalifikować, jako część "sieci wodno-kanalizacyjnej" w rozumieniu uchwały, nie rozstrzygnął również, czy dokonane przez skarżącego czynności można zakwalifikować, jako umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej związanege z budową, przebudową, remontem i utrzymaniem tej sieci. Organ arbitralnie przyjął natomiast, że w sprawie znajdzie zastosowanie § 1 pkt 2 uchwały. Brak wyjaśnienia przez organ motywów wyboru konkretnego przepisu uchwały uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny prawidłowości subsumcji organu, co sprawia, że stwierdzone naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafny okazał się również podniesiony w skardze zarzut nieustosunkowania się przez organ II instancji do zarzutów odwołania. W niniejszej sprawie skarżący we wniesionym odwołaniu zwrócił uwagę na konkretną okoliczność, tj. wpływ kwestii własności wybudowanego odcinka przewodu kanalizacyjnego na kwestię podmiotu obowiązanego do uiszczania opłaty za zajęcie pasa drogowego. Skarżący przy tym odwołał się do konkretnej uchwały Sądu Najwyższego i przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji próżno natomiast szukać odniesienia się przez organ do akcentowanych przez skarżącego kwestii. Skarżący trafnie zauważył, że w miejsce powyższego organ skupił się na niepodnoszonej przez skarżącego kwestii relacji służebności przesyłu do pasa drogowego. Należy podkreślić, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 K.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Nieustosunkowanie się do zarzutów narusza przepis art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2017 r. sygn. V SA/Wa 2672/16). Odniesienia się wymaga również kwestia zakresu zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1441/06, Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących prawa odwołania się od decyzji, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie odwołuje się od wydanej decyzji. W orzecznictwie dostrzeżono, że brak jakiegokolwiek zarzutu, co do któregokolwiek z punktów władczego rozstrzygnięcia organu powoduje, że organ odwoławczy nie ma podstaw działać za stronę i zmieniać go na korzyść odwołującego, bo nie ma przekonania z jakiej części aktu strona jest niezadowolona. Podmiot żądający weryfikacji aktu prawnego powinien w złożonym odwołaniu, chociaż w minimalny sposób wykazać swoje niezadowolenie z podjętego określonej treści rozstrzygnięcia, wskazując również jego zakres (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 888/07). W niniejszej sprawie Sąd dostrzegł, że z wniesionego przez skarżącego odwołania nie wynikał precyzyjny zakres zaskarżenia decyzji organu I instancji. Z jednej strony skarżący wskazał, że wnosi odwołanie "od decyzji Wójta", co sugerowałoby, że zakresem zaskarżenia objęta jest cała decyzja I instancji. Z drugiej jednak strony w treści odwołania skarżący podkreślił, że nie zgadza się z pobieraniem przez gminę opłaty i żądał uchylenia pkt 2 (dot. opłaty za 65 dni 2021 roku), nie nawiązując precyzyjnie do pkt 3 decyzji, czyli tzw. opłaty abonamentowej – na kolejne lata zajęcia pasa drogowego. Dostrzec trzeba, że skarżący w odwołaniu nie podniósł przy tym żadnej argumentacji przeciwko punktowi 1. decyzji Wójta, tj. obejmującej udzielenie skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Należy zauważyć, że powołany punkt 1. decyzji był w całości zgodny z żądaniem skarżącego. Przyjęcie, że skarżący kwestionuje także udzielenie mu zezwolenia, a odwołanie zostało wniesione także od tego punktu decyzji oznaczałoby, że w tym zakresie decyzja nie stała się ostateczna. To natomiast prowadziłoby do wniosku, że prace wykonane na podstawie nieostatecznej decyzji mogłyby powodować wszczęcie postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, co wiąże się z wymierzeniem kary pieniężnej (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych). W ocenie Sądu, w przedstawionych wyżej okolicznościach, organ II instancji winien z urzędu wezwać skarżącego do jasnego sprecyzowania zakresu zaskarżenia, czy odwołaniem objęty jest również punkt 1. i 3. decyzji organu I instancji – co organ uczyni w ponownie prowadzonym postępowaniu. Brak wyjaśnienia zakresu zaskarżenia decyzji I instancji w ocenie Sądu doprowadził do naruszenia art. 7 i 9 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku bowiem, gdy strona w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej, dającej się wyodrębnić części, to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego i w konsekwencji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Z powołanych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 200 zł (k. 50 akt sądowych).