III SA/Kr 471/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner ( spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej A. G.-W. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2013r. nr [ ] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie : - art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2005.908) , - art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U.2011.151), - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U.2000.1071) – decyzją z dnia 11 lutego 2013 r. [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2013 r. Nr [...] orzekającą o cofnięciu skarżącemu K. S. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii B, potwierdzonego prawem jazdy kat. B Nr [...], nr druku [...], wydanego dnia 25 maja 2009 r. przez Starostę. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższe decyzje zostały poprzedzone skierowaniem skarżącego na badania lekarskie w związku z informacją lekarza - specjalisty neurologa – o konieczności weryfikacji predyspozycji zdrowotnych skarżącego do prowadzenia pojazdów. W toku przeprowadzonego postępowania w trybie art.122 ust.1 pkt.4 ww. ustawy – Prawo o ruchu , skarżący poddał się badaniom lekarskim , w wyniku których Ośrodek Medycyny Pracy w orzeczeniu Nr [...] z dnia [...] 2012r. stwierdził istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi , do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B . Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, po rozpatrzeniu odwołania od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji, również stwierdził w orzeczenie Nr [...] z dnia [...] 2012r. istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. B, B 1 . Termin ponownego badania lekarskiego został ustalony na dzień 30 kwietnia 2014 r. w Ośrodku Medycyny Pracy. Wskazując na powyższe okoliczności organ stwierdził , że zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym organ zobligowany był do wydania decyzji cofającej skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie posiadanej kategorii B. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami będzie możliwe po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie (dostarczenie orzeczenia lekarskiego z pozytywnym wynikiem badania). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że po przebytej operacji neurochirurgicznej, jego dolegliwości zdrowotne całkowicie minęły, dlatego nie zgadza się z zaskarżoną decyzją . Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wyjaśniło, że na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji obowiązywał art. 140 ust.1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym . Zgodnie z tym przepisem decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydawał starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W dacie orzekania przez organ odwoławczy obowiązuje ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U.2011.151) , która weszła w życie z dniem 19 stycznia 2013 r. Kwestia cofania uprawnień do kierowania pojazdami została uregulowana w art. 103 tej ustawy , który stanowi , że starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło , że zarówno na podstawie ustawy - Prawo o ruchu drogowym , jak i ustawy o kierujących pojazdami uzyskanie przez kierującego orzeczenia o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem obliguje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto , że zgodnie z art. 137 ww. ustawy o kierujących pojazdami , dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 80d ust. 7, art. 88 ust. 7, art. 94 ust. 4, art. 100 ust. 2, art. 115, art. 123, art. 125 oraz art. 127 ust. 4 ww. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień określonych w niniejszej ustawie, nie dłużej jednak niż przez okres 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Konsekwencją powyższego stanu prawnego jest wykonywanie badań lekarskich na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U.2004.15). W wyniku przeprowadzenia badania lekarskiego u skarżącego stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B. Potwierdza to orzeczenie lekarskie wydane przez Ośrodek Medycy Pracy Nr [...] z dnia [...] 2012 r. oraz – wydane na skutek odwołania skarżącego – orzeczenie lekarskie wydane przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Nr [...] z dnia [...] 2012r. Orzeczenie lekarskie organu drugiej instancji jest ostateczne. W aktualnym stanie prawnym , w ocenie organu odwoławczego , w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. ustawy o kierujących pojazdami. Odnosząc się do argumentów odwołania , organ wyjaśnił , że ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej (starostę) w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to treści art. 107 §3 kpa , albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiadają fundamentalnym zasadom wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i jednocześnie uniemożliwiają skarżącemu merytoryczne ustosunkowania się do podstaw prawnych wydania zaskarżonych rozstrzygnięć. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to treści art. 84 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez nieuzupełnienie postępowania dowodowego albo przez wezwanie biegłych lekarzy, którzy przeprowadzali badania do uzupełnienia tych badań lub diagnozy, albo przez zlecenie ponownych badań i opinii, bądź też przez podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt l litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) , celem dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego z listy Sądu Okręgowego z zakresu neurologii na okoliczność ustalenia , czy stan po operacji ma bezpośredni wpływ na istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi w stosunku do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. B, B 1 . Sporządzenie uzasadnienia decyzji przez organ I instancji powinno spełniać przesłanki określone w art. 107 § 3 kpa . W uzasadnieniu skargi podniesiono , że wydawane na użytek postępowania w sprawie ustalenia zdolności do kierowania pojazdami silnikowymi orzeczenia lekarskie są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa , co obliguje organ do dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. W niniejszej sprawie organy ustaliły na podstawie orzeczenia lekarskiego Nr [...] z dnia [...] 2012r. wydanego przez Instytut Medycyny Zdrowia Środowiskowego istnienie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. B, B 1 ze wskazaniem ponownego terminu badania lekarskiego na dzień 30 kwietnia 2014 r. w Ośrodku Medycyny Pracy. Organ - pomimo rozbudowanej treści uzasadnienia - nie przedstawił poza zapewnieniem o rzetelności orzeczenia lekarskiego innych argumentów, które mogłyby przekonać o słuszności wydanej decyzji. Zgodnie z art. 84 § 1 kpa organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego sądowego o wydanie opinii, gdy w sprawie są niezbędne wiadomości specjalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego nie wykorzystało jednak możliwości dogłębnego zbadania sprawy i oparło się w swoim uzasadnieniu tylko na orzeczeniu lekarskim sporządzonym przez lekarza nie posiadającego specjalistycznych kwalifikacji. Jakkolwiek pod pismem z dnia 19 grudnia 2012r. z Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego podpisał się lekarz o specjalności "medycyna pracy", ale po pierwsze jest to "internista", a nadto z jego wypowiedzi wynika, iż nie przeprowadzał badania skarżącego, a jedynie komentował treść badania przeprowadzonego przez lekarza V. S., która nie posiada uprawnień do orzekania w zakresie neurologii, ewentualnie neurochirurgii. Skarżący podniósł, że organy dysponowały kartą wypisową skarżącego z Wojewódzkiego Szpitala, Oddziału Neurochirurgii, sporządzoną przez dr n.med. J. K., który zorientowany w chorobie skarżącego, mógł zostać powołany do sprawy w charakterze biegłego, zwłaszcza, iż posiadał ku temu stosowną specjalizację. W ocenie skarżącego , oparcie decyzji wyłącznie na orzeczeniu lekarskim lekarza bez stosownej specjalizacji, stanowi poważne uchybienia proceduralne, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Organy w niniejszej sprawie nie odniosły się do dokumentacji przedłożonej przez skarżącego co do jego stanu zdrowia, co w konsekwencji faktycznie uniemożliwia dokonanie sądowej kontroli poprawności wydanego rozstrzygnięcia. Orzeczenia lekarskie , na których oparto rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie nie zawierają uzasadnienia , co uszło uwadze organów administracyjnych. Zdaniem skarżącego, orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób , są opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa i podlegają ocenie organów , zgodnie z regułami dowodowymi zawartymi w art. 80 kpa. Wadliwość opinii w sprawie skarżącego , a w konsekwencji przeprowadzonego postepowania dowodowego, winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do argumentacji skargi organ stwierdził, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym , orzeczenia lekarskie wydawane na poczet postępowania o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami nie mają cech opinii biegłych , lecz stanowią dokument urzędowy będący dowodem w sprawie i korzystający z domniemania oryginalności i wiarygodności. Procedura co do stanu zdrowia kierowcy ma charakter szczególny i jest prowadzona wyłącznie przez uprawnione osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego. Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności , Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza , że mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art. 134 § 1 ww. ustawy , skarga nie zasługuje na uwzględnienie , gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa . Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w związku ze zmianą stanu prawnego jaki miał miejsce na etapie postepowania odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie kontrola zgodności zaskarżonej decyzji musi być dokonana w świetle art.103 ust.1 pkt.1 lit. a ww. ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami. Zgodnie z tym przepisem , starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Tryb postępowania w sprawach wydawania orzeczeń lekarskich, o których mowa w przytoczonym przepisie , regulują przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami ( Dz.U.2013.133) . Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, badanie lekarskie może być wykonane przez lekarza , spełniającego warunek, o którym mowa w § 14 ust.1 albo 2 , zwanego dalej "uprawnionym lekarzem" . Z kolei § 9 rozporządzenia stanowi, że badania lekarskie osób wymienionych w art.122 ust.1 pkt.2 5 ustawy , przeprowadza się w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy. Uprawniony lekarz na podstawie badania lekarskiego wydaje orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwane dalej " orzeczeniem lekarskim", o czym stanowi § 10 rozporządzenia. Od tak wydanego orzeczenia osoba badana może wnieść odwołanie w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia , za pośrednictwem uprawnionego lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie , do podmiotu odwoławczego , którym jest m.in. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego ( § 12 rozporządzenia ). Orzeczenie lekarskie wydane w wyniku rozpatrzenia odwołania , stosownie do § 13 ust.2 rozporządzenia - jest ostateczne . Procedura oceny stanu zdrowia kierowcy, wynikająca z obowiązujących przepisów ma charakter szczególny i odrębny od procedury administracyjnej , a zatem nie mają do niej zastosowania ogólne zasady postępowania administracyjnego. Orzeczenia lekarskie wydawane w tym trybie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w rozpatrywanej sprawie , że orzeczenia lekarskie wiążą organy administracyjne , które nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń . Postępowanie , którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy ( lub kandydata na kierowcę ) jest prowadzona przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia w tym zakresie . Wymogi, jakie muszą spełniać uprawnieni lekarze określają przepisy ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Orzeczenie lekarskie wydawane w tym szczególnym trybie stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 kpa . Oznacza to , że przedmiotowe orzeczenie stanowi dowód tego , co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego , co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Ostateczne orzeczenie lekarskie wydane w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. nie podlegają merytorycznej weryfikacji przez organy administracyjne w prowadzonych przez nie postepowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Kontrola merytoryczna orzeczenia lekarskiego możliwa jest wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego przez uprawnione jednostki orzecznicze wymienione w § 12 ww. rozporządzenia. Podnieść należy, że zgodnie z art. 76 § 3 kpa dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego i w przypadku obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania autentyczności dokumentu urzędowego , nie może on być uznany za dowód w sprawie. Skarżący w toku prowadzonego postępowania nie przedstawił dowodu , który mógłby doprowadzić do obalenia domniemania zgodności z prawdą ostatecznego orzeczenia lekarskiego wydanego w jego sprawie. W rozpatrywanej sprawie wydanie zaskarżonych decyzji poprzedziło postępowanie w sprawie skierowania skarżącego na badania lekarskie , w ramach którego skarżący wyczerpał procedurę wynikającą z przytoczonych wyżej przepisów i uzyskał ostateczne orzeczenie lekarskie wydane przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Nr [...] z dnia [...] 2012r. stwierdzające istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi . W związku z tym organy orzekające zobligowane były do zastosowania art.103 ust.1 pkt.1 lit. a ww. ustawy o kierujący pojazdami. Powyższego stanowiska nie mogła zmienić argumentacja skargi dotycząca wadliwości orzeczeń lekarskich wydanych w niniejszej sprawie , ani argumentacja dotycząca naruszenia przepisów proceduralnych . Zaskarżona decyzja zawiera obszerne uzasadnienie faktyczne oraz uzasadnienie prawne i wbrew zarzutom skargi , w sposób przejrzysty wyjaśnia motywy podjętego rozstrzygnięcia. Prowadzenie postepowania dowodowego w zakresie opisanym w skardze było niedopuszczalne w związku z zastosowaniem szczególnego trybu postępowania w sprawach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, wynikającego z procedury określonej ww. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) – tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu , jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień . W tym stanie rzeczy , Sąd działając na podstawie art.151 ww. ustawy , orzekł jak w sentencji.