III SA/Kr 471/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Ł. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2024 r., nr SKO.ŚR/4111/1289/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza na rzecz skarżącego Ł. B. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 20 października 2023 r. Wójt Gminy B. odmówił przyznania skarżącemu (Ł. B.) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Organ wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do przyznania świadczenia, określone art. 17 ust. 1b, ust.5 pkt. 1 lit. b art. 17 ust.1b ustawy z 28 listopada 2023 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 390) – dalej: "u.ś.r.". Organ podał, że nie kwestionuje faktu sprawowania przez skarżącego opieki nad matką. Jednakże matka skarżącego posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane dopiero w dniu 8 października 2015 r. (na stałe), a stopień niepełnosprawności datował się od 28 sierpnia 2014 r. W związku z powyższym, zdaniem organu, zaistniała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia. Organ zaznaczył, że skutkiem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 28/13 nie było ani uchylenie art. 17 ust.1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art.17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należało wyłącznie do ustawodawcy. Organ I instancji nadal był więc związany treścią brzmienia ww. ustawy. Dodatkowo, organ wskazał też, że decyzją z 9 grudnia 2022 r. przyznał skarżącemu zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2022 r. do 9 grudnia 2022 r. – co stanowiło również negatywną przesłankę z art. 17 ust.5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Organ zaznaczył przy tym, że na dzień wydania decyzji skarżący nie złożył wniosku o przyznanie kolejnego zasiłku opiekuńczego na okres 2023/2024. Skarżący do wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożył oświadczenie, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z przyznanego mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust.1b u.ś.r. przez błędną wykładnię art.17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z 24 stycznia 2024 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że z uwagi na treść ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego obecnie nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej na podstawie literalnego brzmienia art. 17 ust.1b u.ś.r. Wskazany przepis nie może być zatem stosowany w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Tym samym ustalenie daty powstania niepełnosprawności matki skarżącego nie może stanowić przeszkody dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie organu I instancji zostało uznane jednak za prawidłowe, gdyż skarżący nie spełnił ustawowych przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego wynikało, że matka skarżącego wymaga pomocy osób drugich w codziennych czynnościach domowych, ma problemy z poruszaniem się, nie może samodzielnie wychodzić z domu, nie jest w stanie załatwić spraw urzędowych ani kontaktować się z lekarzem. Porusza się po domu z pomocą kuli albo balkonika. Zmaga się z zakrzepicą, która powoduje, że ma opuchnięte nogi. Jej córka mieszka w innej miejscowości i nie jest w stanie włączyć się w sprawowanie opieki nad matką, gdyż ma niepełnosprawnego męża, który jest na rencie inwalidzkiej i również wymaga pomocy, a ona musi pracować zawodowo. Jej sytuacja finansowa jest na tyle trudna, że nie jest w stanie pomagać matce finansowo i opłacać usług opiekuńczych. W zakresie zaś przesłanki rezygnacji z pracy i niepodejmowania zatrudnienia ustalono, że skarżący był zatrudniony w Zakładach [...] "U.'' w C. w okresie od 3 grudnia 2007 r. do 15 stycznia 2013 r. na podstawie umowy, która została rozwiązana za porozumieniem stron. We wrześniu 2014 r. złożył wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad matką, który pobierał w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Specjalny zasiłek opiekuńczy miał przyznany do 31 października 2023 r. Na dzień wydania decyzji przez organ I instancji skarżący nie złożył wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2023/2024. Zdaniem Kolegium do czynności typowo opiekuńczych spośród wymienionych przez skarżącego można było zaliczyć przygotowywanie i podawanie lekarstw, pomoc w utrzymaniu higieny. Natomiast takie czynności jak: przygotowywanie posiłków, wykupywanie lekarstw, zapewnienie transportu do lekarzy, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego. Były to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo, i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie można było więc przyjąć, że skarżący stale i nieprzerwanie sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką, zatem ustalony zakres czynności opiekuńczych nie wyczerpywał zakresu opieki wymaganej dla świadczenia pielęgnacyjnego, która miała być trwała. Nadto matka skarżącego pomimo swojej niepełnosprawności była w stanie - we własnym zakresie samodzielnie się poruszać przy pomocy kul i przy użyciu balkonika, spożywać posiłki i korzystać z toalety, a więc nie była osobą obłożnie chorą (leżącą i pampersowaną). Z doświadczenia życiowego można było wskazać, że zakrzepica nie jest również chorobą, która wymaga 24 h nadzoru ze strony opiekuna. Tym samym na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie można było przyjąć, że skarżący stale i nieprzerwanie sprawował osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką, a to oznaczało, że nie wyczerpuje zakresu opieki wymaganej dla świadczenia pielęgnacyjnego, która ma być trwała. W ocenie Kolegium w realiach sprawy brak było również związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącego, a koniecznością opieki nad matką, albowiem sytuacja rodzinna oraz zakres opieki, którą sprawował skarżący nie miał charakteru tego rodzaju ażeby zmuszało go do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej. Nadto, jak dodawało Kolegium, skarżący miał jeszcze siostrę, na której w równym stopniu spoczywał obowiązek alimentacji wobec matki. Siostra mieszkała w niedalekiej miejscowości od matki (2 km), pracowała zawodowo. W ocenie Kolegium obowiązek alimentacyjny mógł być spełniony przez wypłatę odpowiednich środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, a nie tylko przez osobiste świadczenie. W wyjaśnieniach skarżący nie przedstawił żadnych obiektywnych okoliczność uniemożliwiający włączenie się córki (siostry skarżącego) w opiekę nad matką przez choćby osobiste wsparcie opieką, w takim zakresie tak aby skarżący mógł podjąć zatrudnienie, choćby na 1/2 etatu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego oraz w sprawie nie występuje związek przyczynowy między rezygnacją przez niego z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką, 2. art.17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że żyją jeszcze osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stopniu pierwszym, które są osobami nie dającymi rękojmi sprawowania należytej opieki nad osobą niepełnosprawną oraz żaden przepis prawa nie przewiduje kryteriów wyboru opiekuna z grupy osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w tym samym stopniu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ formułując wskazane w decyzji tezy nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez skarżącą w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał nadto pobieżnej oceny oświadczenia skarżącego odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Tymczasem wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że matka skarżącego potrzebuje, w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, stałej opieki. Co więcej, okoliczność, że matka skarżącego nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ zaliczający osobę niepełnosprawną do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Z wywiadu środowiskowego wynika, że jego matka jest przewlekle chora. W ocenie skarżącego Kolegium pochopnie wykluczyło zwykłe czynności życia codziennego z zakresu opieki i pomocy uzasadniającej prawo do świadczenia. Tymczasem wszystkie te czynności są konieczne aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ organ odwoławczy błędnie ocenił zakres sprawowanych czynności opiekuńczych oraz dokonał dowolnej oceny przesłanki związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania przez skarżącego opieki nad matką. Podstawą prawną wydanej decyzji był art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowiący, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z kolei z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W ocenie Sądu, słuszne było przy tym stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Jednakże Kolegium błędnie oceniło pozostałe, istotne w sprawie, okoliczności. Podkreślić bowiem należy, że skarżący i jego matka, jak wynika z akt sprawy, zamieszkują wspólnie w jednym domu w Zagórzu, a do 2013 r. skarżący pracował w C., a w więc w miejscowościach znajdujących się na terenie tego samego powiatu, przy czym Kolegium nie przeprowadziło żadnego postępowania co do realnych możliwości skarżącego łączenia dojazdów do poprzedniej pracy z koniecznością przebywania w domu osoby wymagającej opieki. Ponadto, co najistotniejsze w sprawie, skarżący od lat otrzymywał specjalny zasiłek opiekuńczy (od jesieni 2014 r.) i to w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na sprawowaną opiekę nad niepełnosprawną matką. Ważne jest, że obowiązujący w dacie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego art. 16 a u.ś.r. przewidywał praktycznie tożsame przesłanki przyznania świadczenia, co świadczenie pielęgnacyjne – a więc konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i rezygnację opiekuna (zobowiązanego alimentacyjnie wobec osoby niepełnosprawnej) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie jest więc zrozumiałe dlaczego organy nie negowały związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki i rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego przy ustalaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a zanegowały ten związek 10 lat później – przy przyznawaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zdaje sobie w przy tym sprawę, że organ I instancji nie kwestionował związku przyczynowego ani przy przyznawaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, ani przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego – ponieważ przyczyną odmowy ustalenia prawa do świadczenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – był jedynie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Skoro jednak Kolegium uznało, że pomimo wadliwego uzasadnienia, należy utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, ale z innych przyczyn – to ze szczególną uważnością powinny zostać zbadane okoliczności faktyczne. Doświadczenie życiowe wskazuje bowiem, że z biegiem lat pogorszeniu ulega stan zdrowia osób w podeszłym wieku, a więc coraz szerszy jest zakres koniecznych czynności opiekuńczych. W tym kontekście, całkowicie niezrozumiała i trudna do zaakceptowania jest sytuacja, gdy w ramach postępowania dotyczącego przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego organ uznaje, że występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką, zaś jednocześnie w tych samych okolicznościach faktycznych w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznaje, że taki związek przyczynowy już nie zachodzi. W ocenie Sądu jest dowolną oceną dokonaną z naruszeniem art. 80 k.p.a. ustalenie przez Kolegium, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z wymaganiem stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z ustalonych w sprawie okoliczności wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że ze względu na zaawansowany wiek, stan zdrowia, przewlekłe choroby i dolegliwości matka skarżącego wymagała całodobowej opieki i stałej obecności opiekuna (skarżącego), który będąc w jej pobliżu pozostaje w gotowości do udzielenia jej niezbędnej pomocy. Sąd nie neguje, że Kolegium mogło odmiennie ocenić kwestie związku przyczynowego, ale w aktach sprawy powinny zostać zgromadzone na tę okoliczność, przekonujące dowody. Kolegium nie prowadziło natomiast jakiegokolwiek dodatkowego postępowania dowodowego, a jedynie odmiennie oceniło poprzednio zgromadzony materiał dowodowy, który był podstawą przyznawania świadczenia (specjalnego zasiłku opiekuńczego) prawie przez 10 lat. Na marginesie sprawy Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty dotyczące różnych świadczeń rodzinnych pobieranych przez skarżącego, z których pośrednio wynika, że skarżący faktycznie na stałe zamieszkiwał w C. – być może ze swoja partnerką życiową i dziećmi (na które pobierał zasiłki rodzinne). Z drugiej strony sporządzony wywiad środowiskowy potwierdzał, że skarżący zamieszkuje w Z. z matką, ale z kolei w wywiadzie tym nie było informacji o pozostałych członkach rodziny. Kolegium nie zwróciło uwagi na te sprzeczności w zgromadzonym materiale dowodowym i nie wyjaśniło sprawy. W ponownym postępowaniu, jeżeli organy dostrzegą brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia – to zobowiązane będą do zgromadzenia takiego materiału dowodowego, z którego wynikać będzie albo polepszenie się stanu zdrowia niepełnosprawnej matki skarżącego, albo zaistnienie innych okoliczności faktycznych, które wskazywać będą na niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego z innych powodów niż opieka nad matką. W razie nie negowania związku przyczynowego – organy ustalą kiedy prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustało i od jakiej daty było możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych to przyczyn Sąd uznał, że organy naruszyły art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. obowiązujący w dacie orzekania i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I wyroku) zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 powołanej ustawy (pkt II wyroku). O wysokości kosztów zasądzonych na rzecz skarżącego Sąd orzekł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) ustalając wysokość wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną na 480 zł.